Kamu ihalelerinde rekabet denetimi algoritma ile buluşuyor

Rekabet Hukuku Danışmanı RECEP GÜNDÜZ

Geçtiğimiz hafta arka arkaya gelen iki haber, Türkiye'de Rekabet Kurumu’nun da­ha yakından mercek altına alacağı alan ile ilgili net sinyaller verdi. 27 Temmuz'da Rekabet Kurumu Baş­kanı Birol Küle, kamu ihalelerin­deki devasa veri setlerinin yapay zekâ algoritmalarıyla analiz edil­diğini açıkladı.

Ertesi gün ise bir soruşturma haberi düştü: Kurum, kamu hastanelerinin kanser teş­hisinde kullanılan nükleer tıp hiz­met alım ihalelerinde danışıklı ha­reket ettikleri iddiasıyla nükleer tıp pazarındaki 11 şirket hakkında soruşturma başlattı.

İki haber aslında aynı hikâyenin parçası. Zira nükleer tıp soruştur­ması, Kurul'un 30 Nisan tarihli ka­rarına dayanıyor; yani yapay zekâ açıklamasından önce yola çıkmış bir dosya. Ama ikisinin peş peşe gelmesi tesadüf değil: Kurum, ka­mu alımlarını sistematik bir mer­cek altına almış durumda ve bunu yaparken yeni bir araç kuşanıyor.

Neden kamu ihaleleri?

Rakamlar bu ilginin nedenini açıklıyor. Türkiye'de kamu alımla­rının GSYH içindeki payı yaklaşık yüzde 6, ama merkezî yönetim büt­çe giderlerinin neredeyse yüzde 36'sı bu alımlardan oluşuyor. Yani devletin her harcadığı üç liradan biri bir ihaleden geçiyor. Bu ölçek­te bir kalemde fiyatların rekabetin azaltılması sonucunda birkaç pu­an şişmesi bile devletin kasasına milyarlarca liralık yük bindirir. Fa­turanın doğrudan vatandaşa etki ettiği alanlardan biri bu.

İhalelerdeki danışıklı hareket, Kurum için yeni bir alan değil. 4054 sayılı Kanun'un 4. maddesin­deki liste “örnekleyici” olduğun­dan, ihale kartelleri açıkça sayıl­masa da en ağır ihlal türlerinden biri sayılıyor. Rekabet Kurulu’nun bu konuda yerleşik bir içtihadı ve yürüttüğü çok sayıda soruşturma var. Üstelik bu, “amaç bakımın­dan” bir ihlal: Anlaşmanın varlı­ğı yeterli, ayrıca pazara verdiği za­rarı ispatlamak gerekmiyor.

Yani bir ihaleye katılacak firmaların re­kabeti kısıtlamaya yönelik planla­ması ya da kendi aralarındaki ile­tişimi tek başına ihlal oluşturur; bu planın illa uygulanması veya sonuç doğurması aranmaz. Buna bir de Türk Ceza Kanunu'nun 235. maddesindeki “ihaleye fesat karış­tırma” suçu eklendiğinde, danışık­lı ihale hem idari para cezası hem hapis riski taşıyan çifte yaptırımlı bir alan hâline geliyor.

Yeni ortak: Algoritma

Asıl yenilik, denetimin yönte­minde. Rekabet Kurumu ile Ka­mu İhale Kurumu (KİK) arasın­daki işbirliği eskiye dayanıyor; en son 2024'te iki kurum arasında bir protokol imzalanmıştı. Şimdi bu işbirliğinin yapay zekâ zemini­ne taşındığı görülüyor. Anlaşılan o ki, KİK'nın elindeki geniş veri ha­vuzu — kim hangi ihaleye girmiş, hangi fiyatı vermiş, kim çekilmiş — Kurum'un geliştirdiği algoritma­lar ve istatistiksel modellerle daha yakından taranacak. Amacın, iha­lelerin bölüşülmesi, danışıklı fiyat verilmesi, bölge paylaşımı ya da anlaşmalı yan teklif gibi kalıpların sinyallerini erken yakalamak oldu­ğunu tahmin etmek güç değil.

Fikir mantıklı; danışıklı tekli­fin izleri çoğu zaman verinin için­de saklıdır. Aynı firmaların sırayla kazanması, teklif farklarının şüp­heli biçimde tutarlı olması, belirli bölgelerde hep aynı ismin çıkma­sı — bunlar insan gözünün kaçıra­bileceği ama bir modelin binlerce ihale arasından çekip çıkarabile­ceği örüntülerdir.

Peki bu denetim tam olarak nasıl işleyecek?

Kritik soru bu. Gelir İdaresi baş­ta olmak üzere pek çok kamu ku­rumu artık denetimlerinde yapay zekâdan yararlanıyor. Ama reka­bet alanı, vergi denetiminden fark­lı ve daha çetin bir hukuki zemine oturuyor.

Ama önce bir ayrım gerekiyor. Algoritmanın veride yakaladığı şey çoğu zaman bir "anlaşma deli­li" değil, bir paralelliktir: fiyatların birlikte hareket etmesi, tekliflerin şüpheli bir düzen içinde dizilme­si. Oysa rekabet hukukunda bu iki­si çok farklı yerlere düşer. Elde ya­zışma, iletişim notu gibi doğrudan bir mutabakat kanıtı varsa mesele nettir; bu, az önce anlatılan "amaç ihlali" alanıdır. Ama ortada yalnız­ca istatistiksel bir paralellik varsa iş değişir — ve tam da burası, de­netimin daha istisnai bir zemini­ne açılır.

Burada iki farklı yol mümkün. Birincisi, algoritmanın bulduğu istatistiksel örüntünün doğrudan ihlal delili sayılması. Bu, göründü­ğünden daha istisnai bir yol. Çün­kü rekabet hukukunda “uyumlu ey­lem karinesi” her zaman kullanılan bir araç değil. Uyumlu eylem kari­nesinde Kurul ilgili firmaya “şu de­lillerle rekabet ihlali isnadında bu­lunuyorum” demez, “fiyatlarınızın bu paralelliğini rekabetçi bir man­tıkla açıklayamıyorum, aksini sen ispatla” der. İspat yükü teşebbüse geçer.

Ekonomik analizin ağırlığı­nın arttığı bir dünyada bu, şirket­lerin giderek daha sık karşılaşacağı bir ihtimal olarak masada duruyor. Ancak yalnızca algoritmik bir ko­relasyona dayanan karar, idari yar­gıda “eksik inceleme” gerekçesiyle iptal edilebilir. Dahası, silahların eşitliği ilkesi, idarenin algoritma­nın hangi parametreleri esas aldı­ğını teşebbüse açıkça göstermesini gerektirir. Kara kutu algoritmalar­la mücadele eden Kurum'un kendi kara kutusunu şeffaflaştırması ge­rekebilir.

İkinci yol daha ölçülü ve bana kalırsa daha uygulanabilir: Yapay zekânın “kırmızı bayrak” belirle­yicisi olarak kullanılması. Model, KİK’nın geniş veri havuzunu tara­yıp “şu pazarda, şu ihale kümesin­de rekabet zayıf görünüyor” uyarı­sı verir. Bundan sonrası Kurum'un klasik ve güçlü araçlarına — yerin­de inceleme, belge toplama, dijital iz analizine — kalır.

Nitekim reka­bet soruşturmalarında nihayetin­de yazışmalar, e-postalar, telefon kayıtlarından oluşan iletişim delil­leri ihlalin ispatında kullanılan so­mut delil zinciri haline geliyor. Salt korelasyonun kendisi daha istisnai hallerde ihlal dayanağı yapılıyor. Bu modelde algoritma Kurul’un ye­rini almaz, doğrudan sonucu söyle­mez ama Kurum’a ve uzmanlarına nereye bakacağını söyler. Öncelik­li denetim alanları böyle belirlenir, yerinde incelemeler bu sinyaller üzerine kurulur.

Hangi yol tercih edilirse edilsin, işaret açık. Kamu ihaleleri başta ol­mak üzere ihale süreçlerine katı­lan şirketler, artık teklif davranış­larının çok daha keskin bir mercek altında olduğu bir döneme giriyor. Bu, uyum programlarını kâğıt üs­tünde tutmanın maliyetinin hızla arttığı anlamına geliyor. Bundan sonrası için ihaleye giren her şir­ketin, rekabet hukuku uyum kural­larına tam olarak riayet ettiğinden emin olması gerekiyor.