”Akaryakıtta sorun oligopolistik pazar yapısı”

ANKARA - Rekabet Kurumunun hazırladığı "akaryakıt sektör raporunda" Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından lisans verilmiş 47 dağıtım şirketi bulunmasına rağmen, sadece 5 teşebbüsün, pazarın yaklaşık yüzde 90'ına hakim olması ve bu durumun uzunca bir süredir değişmemesinin, rekabet hukuku bakımından akaryakıt sektöründeki en önemli sorunun mevcut oligopolistik pazar yapısı olduğunu gösterdiği bildirildi.

Raporda, vergilerin akaryakıt fiyatlarının yüksekliğinde önemli bir etken olduğu kabul edilebilir olmakla birlikte, vergi dışı fiyatlar bakımından da Türkiye'de akaryakıt fiyatlarının yakın pazarlara kıyasla yüksek olduğuna işaret edilerek, serbest fiyatlandırmaya geçilmesinin ardından fiyat düşüşlerinin, fiyat artışlarına kıyasla aynı duyarlılıkla piyasaya yansıtılmaması, somut problemler olarak gösterildi.

Rekabet Kurumu 1. Daire Başkanlığı tarafından hazırlanan ve akaryakıt sektöründe yapılan ön araştırmaya da temel teşkil eden "Akaryakıt Sektör Raporu", Rekabet Kurulu'nun görüş ve önerileri doğrultusunda son hali verilerek yayına hazırlandı.

urumunun internet sitesinde yayımlanan akaryakıt sektör raporu, bilgi için TBMM Sanayi, Ticaret, Enerji, Tabii Kaynaklar, Bilgi ve Teknoloji Komisyonu'na, Başbakanlığa, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına, Sanayi ve Ticaret Bakanlığına, Enerji Piyasası Düzenleme Kuruluna, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği'ne (TOBB), Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği'ne (TÜSİAD), Petrol Sanayi Derneği'ne (PETDER), Türkiye Akaryakıt Bayileri Petrol ve Gaz Şirketleri İşveren Sendikası'na (TABGİS), Petrol Ürünleri İşverenler Sendikası'na (PÜİS) ve Akaryakıt Dağıtım ve Depolama Şirketleri Derneği'ne (AKADER) gönderilmeye başlandı.

Buna göre, raporun sonuç bölümünde, incelemenin esas itibarıyla dağıtım/bayilik seviyesindeki dikey anlaşmalarda ortaya çıkan rekabet sorunlarından hareketle başlatıldığı, ancak sektör bir bütün halinde ele alınmadan, yalnızca bu seviyedeki dikey anlaşmalara özgü bir değerlendirme yapmanın yanıltıcı sonuçlar doğuracağının görüldüğü ifade edildi.

Raporda, akaryakıt sektöründe ürün standardizasyonu bakımından gelinen nokta dikkate alındığında "fiyat"ın rekabet bakımından en önemli konu haline geldiği, dikey anlaşmalardaki sorunların objektif olarak değerlendirilebilmesi için bunların sektörün yapısı içerisinde "dikey bütünleşme"nin teşebbüsler arası (yatay) rekabete etkisi bağlamında ele alınması gerektiği belirtildi.

Dağıtım şirketlerinin fırsat karları

Gerek ham petrol, gerekse nihai ürün fiyatlarında dünya çapında meydana gelen değişmelerin, ithalata bağımlı olması nedeniyle Türkiye bakımından veri kabul edilebilecek sonuçlar doğurduğuna işaret edilen raporda, bununla birlikte, 1 Ocak 2005 tarihinden itibaren serbest fiyatlandırmaya geçilmesinin ardından, perakende fiyatlandırmaya da büyük ölçüde hakim olan dağıtım şirketlerinin, Tüpraş tarafından uygulanan otomatik fiyat mekanizması "OFM" benzeri bir model çerçevesinde bazen Tüpraş fiyatını bazen ise doğrudan uluslararası fiyatları takip etmek suretiyle fırsat karları elde etmeye yönelik bir fiyatlandırma stratejisi oluşturduklarının gözlendiği kaydedildi.

Bu yapı çerçevesinde, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu ile hedeflenen fiyat serbestisi ve rekabetçi fiyatlandırmanın yaratılamamış olmasına yol açan sorunların bir kısmının, teşebbüsler arasındaki "dikey ticari ilişkiler ve yasal düzenlemelerden kaynaklanan yapısal sorunlar" olduğu belirtilen rapor, diğer bir kısmının ise yapısal hususlarla birlikte firma davranışlarının da etkisiyle "fiyatlandırma"da meydana gelen aksaklıklardan kaynaklandığının anlaşıldığı ifade edildi.

Hala 5 teşebbüs, pazarın yüzde 90'ına hakim

Raporun yazım tarihi itibarıyla EPDK tarafından lisans verilmiş 47 dağıtım şirketi bulunmasına rağmen, sadece beş teşebbüsün pazarın yaklaşık yüzde 90'ına hakim olduğu ve bu durumun uzunca bir süredir değişmeden devam ettiğine dikkat çekilen Rekabet Kurumu raporunda, dolayısıyla, rekabet hukuku bakımından akaryakıt ürünleri sektöründeki en önemli sorunun mevcut "oligopolistik pazar yapısı" olduğu ve kalıcı bir rekabetin tesis edilebilmesi için bu yapının mutlak suretle değişmesi gerektiği, sektörde rekabetin geliştirilmesi bakımından alınması önerilen önlemlerin de bu açıdan değerlendirilmesi gerektiği vurgulandı.

"Akaryakıt fiyatları yüksek"

Vergilerin akaryakıt fiyatlarının yüksekliğinde önemli bir etken olduğu bir ölçüde kabul edilebilir olmakla birlikte, vergi dışı fiyatlar bakımından da Türkiye'de akaryakıt fiyatlarının yakın pazarlara kıyasla yüksek olduğuna işaret edilen raporda şöyle denildi:

@page@

"Ayrıca, serbest fiyatlandırmaya geçilmesinin ardından fiyat düşüşlerinin, fiyat artışlarına kıyasla aynı duyarlılıkla piyasaya yansıtılmadığı, dağıtım şirketlerinin fiyat düşüşlerini bazen gecikmeli olarak, bazen ise nispi olarak yansıttıkları, bazen de hiç yansıtmadıkları, bu iki hususun sektörde fiyatlandırmaya ilişkin somut problemler olarak ele alınması gerektiği düşünülmektedir."

Raporda ayrıca, dağıtım şirketlerinin lisanslarının sürmesi için getirilen minimum 60 bin ton satış yapılması konusunun "açıkça" pazara giriş engeli yarattığı ve kaldırılması gerektiği vurgulandı.

Ancak, dağıtım sektöründe çok sayıda küçük teşebbüsün yer aldığı ve sektördeki rekabetin bir anlamda bu teşebbüslerin büyümesine bağlı olduğu dikkate alındığında, benzer bir uygulamanın küçük dağıtım şirketlerinin birleşerek büyümeleri yönünde rekabetçi bir baskı da kurabileceğine işaret edilen raporda, esasen mevzuatla da akaryakıt dağıtım faaliyetinin belli bir ölçeğin üzerinde ve kurumsallaşmış şirketlerce yürütülmesinin hedeflendiği, bu nedenle 5015 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatta değişiklik yapılarak lisans iptali içermeyen ancak küçük şirketleri birleşme yönünde zorlayan eşikli bir yapının oluşturulabileceği belirtildi.

"Düzenlemeye gidilmesi gerekiyor"

Bu noktada, EPDK tarafından yapılacak olan değerlendirmelerin, rekabet hukuku uygulaması bakımından ayrıca önem arz ettiği vurgulanan raporda, fiyatlandırma konusunda kanunun serbestlik tanıdığı üretim ve satış kademelerinde, teşebbüslerce uygulanan fiyatların yayınlanmasına dönük uygulamalarda, pazarın oligopolistik yapısının gözetilmesi ve teşebbüsler arasında uyumlu eyleme girişilmesini zorlaştıracak bir yöntem çerçevesinde yalnızca geçmişe dönük fiyatların yayınlanmasını kapsayan bir düzenlemeye gidilmesi gerektiği belirtildi.

Tüpraş tarafından 1 Ocak 2005 tarihinden sonra da Otomatik Fiyat Mekanizması benzeri bir fiyatlandırmanın sürdürüldüğü ifade edilmekle birlikte, yeni fiyat tespitlerinde aritmetik ortalamaların ötesinde geleceğe ilişkin fiyat tahminlerinin etkili olduğu ve bunun OFM'den ciddi bir farklılık oluşturduğuna dikkat çekilen raporda, şöyle denildi:

"Son 5 gün uygulamasının rafineri çıkışı fiyatları, uluslararası fiyatlarla daha uyumlu hale getirmesi beklenirken, aksine Plats İtalya fiyatlarından sapmaların ve buna bağlı olarak kar marjlarının giderek arttığı, bu durumun rafinaj faaliyeti bakımından dünya genelinde gelinen nokta ve iç talep yapısındaki değişikliklerle Tüpraş'ın hakim durumunun güçlenmesinden kaynaklandığı, rafinaja ilişkin olarak yukarıda söz edilen tedbirlerin alınması ile bunun önemli ölçüde engellenebileceği görüldü."

Tavan fiyat uygulaması kapsamında bildirilen fiyatların, bayiler tarafından "nihai satış fiyatı olarak" algılandığı ve uygulandığı; bu çerçevede, dağıtımla birlikte bayi marjlarının belirlenmesi noktasında da dağıtım şirketlerinin belirleyici olduğu ifade edilen raporda, bayilerin fiyatlandırma konusundaki özgürlüklerinin, dağıtım şirketi ile olan diğer ticari ilişkilerindeki özgürlüklerinden tam olarak ayrılmasının mümkün olmadığı, dolayısıyla fiyatlandırma noktasında bayilere tam bir serbestlik getirilebilmesinin de dikey sözleşmelere ilişkin düzenlemelerin gerçekleştirilmesine bağlı olduğu kaydedildi.

"EPDK'ya yapılan başvurular süratle sonuçlandırılmalı"

Petrol Piyasası Kanununda rafinerilerin dağıtım şirketi sahibi olabileceğinin ifade edildiği, bu yolla dağıtım kademesiyle dikey bütünleşik bir yapı oluşturulmasına müsaade edildiği hatırlatılan raporda, ancak "Tüpraş'ın hakim durumda olmasından" hareketle rafinerilerin dağıtım şirketleri arasında ayrımcılık yapamayacağı yönünde bir düzenleme getirildiği ifade edildi.

Bununla birlikte Türkiye akaryakıt pazarındaki gelişmeler kapsamında yeni rafineri yatırımlarının gündemde olduğu, EPDK'ya yapılan söz konusu başvuruların süratle sonuçlandırılması gerektiği vurgulanan raporda, Tüpraş karşısındaki rekabetin güçlendirilmesi bakımından, ayrımcılığa ilişkin düzenlemenin hakim durumda olan rafinericilerle sınırlandırılarak, pazara yeni girecek rafinericilere kendi dağıtım kanallarının oluşturulması ve rekabetçi fiyatlandırma olanağının tanınması gerektiği belirtildi.

Akaryakıt istasyon sayısı

Yeni kurulacak olan akaryakıt istasyonlarının aralarında fiziki olarak bulunması gereken mesafelerle ilgili düzenlemelerin genel olarak güvenlik gerekçelerine dayandırıldığı, ancak aynı yöndeki istasyonlara uygulanması ve şehiriçi/şehirdışı ayrımına dayalı farklılıklar dikkate alındığında, bu uygulamanın güvenlik gerekçelerinden kaynaklanan objektif esaslara sahip olmadığı ifade edilen raporda, şöyle denildi:

"Aksine bayiler arasındaki rekabeti önleyici bir yaklaşımla gündeme getirildiği; Türkiye;de akaryakıt istasyonu sayısının görece fazla olduğu ifade edilmekle birlikte, bu konuda bütün ülkelerde geçerli olan bir sayısal büyüklük mevcut değildir. Her ülkenin kendi koşulları çerçevesinde kaç istasyonun gerektiği konusunun piyasa koşulları çerçevesinde en rasyonel biçimde çözüme ulaşacağı, dolayısıyla bu kısıtlamaların kaldırılması gerektiği belirlendi.

Dağıtım şirketlerinin pazar paylarına ilişkin yüzde 45;lik kısıtlamanın da esasen gereksiz olduğu ve şirketlerin bugün itibarıyla dağıtımdaki pazar paylarına bakıldığında, kısa dönemde, devir işlemleri haricinde bu seviyenin aşılmasının beklenmediği, devir işlemi nedeniyle gündeme gelmesi halinde ise Rekabet kanununun ilgili maddesinin aynı amaç doğrultusunda işletilebileceği; bunun da ötesinde, serbest piyasa ekonomisi ve rekabet kuralları çerçevesinde teşebbüslerin etkin piyasa faaliyetleri yürüterek büyümelerinin önüne geçilmemesi gerektiği; dolayısıyla söz konusu kısıtlamanın Kanundan çıkartılması gerektiği düşünülmektedir."

Öte yandan raporda, "Enerji piyasasında serbest kullanıcı kavramının genel olarak sebekeye dayalı nakil vasıtalarının kullanıldığı ve bu nakil vasıtaları itibarıyla avantajlı konumda bulunan teşebbüslerin arz kaynakları arasında tercih kabiliyetlerini kullanmak suretiyle rekabet baskısı yaratılması anlayışına dayandığı; akaryakıt ürünleri sektörünün ise tümüyle şebeke ekonomisi tanımına dahil edilemeyeceği, bu nedenle mal ve hizmetlerin tüm sağlayıcı ve müşteriler arasında serbest dolaşımının esas olması gerektiği; serbest kullanıcı gibi kriterler kullanılarak belirli bir serbestlik getirme yaklaşımının, akaryakıt sektöründe tam tersine kısıtlayıcı sonuçlar doğurduğu; bu nedenle Kanunda yer verilen serbest kullanıcılarla ilgili kısıtlamalarla diğer alım/satım kısıtlamalarının kaldırılması gerektiği" görüşü de savunuldu.

Rekabet Kurumu Başkanı Nurettin Kaldırımcı

Rekabet Kurumu Başkanı Nurettin Kaldırımcı da, raporun önsözünde, kuruma yapılan başvurular da dikkate alınarak akaryakıt sektörünün rekabet mevzuatı karşısındaki yerinin bir bütün olarak değerlendirilmesine ihtiyaç olduğu kanısına ulaştıklarını ve bu incelemeyi yürüttüklerini belirtirken, incelemenin sonuçlarının, rekabet mevzuatının göreceli olarak yeni olduğu gelişmekte olan ülkelerde birçok sektörde görülebilecek türden piyasa aksaklıklarına dikkatleri yönlendirdiğini kaydetti.

Bunlar arasında yasal düzenlemeler ve devamında rekabet mevzuatıyla çatışan kamusal tasarrufların özel önem arz ettiğini vurgulayan Kaldırımcı, "Gerek rekabet mevzuatı gerekse petrol ürünlerine ilişkin sektörel düzenlemelerden kaynaklandığını gördüğümüz bu aksaklıkların giderilmesi için gerekli adımların atılması zaruridir" dedi.