Rekabet 11 sektörde köklü reform istedi

ANKARA - Rekabet Kurumu, Türkiye ekonomisi için stratejik önem taşıyan 11 sektörde yaşanan sorunları tespit ederek, rekabet ortamının sağlanması, rekabet gücünün artırılmasına yönelik kapsamlı önerilerde bulundu. 

 

Kurum tarafından yayımlanan Rekabet Raporu'nda, elektrik ve doğal gaz piyasaları, hava, demir, deniz ve kara yolu taşımacılığı, genişbant internet erişimi, dijital platform işletmeciliği, bankacılık, beşeri ilaç sanayii ve hızlı tüketim malları perakendeciliği piyasası mercek altına alındı. Söz konusu 11 sektörün genel durumu, işleyişi ve rekabet sorunlarının ele alındığı Raporda, her bir sektör için rekabetin gelişmesi ve rekabet gücünün artırılması açısından yapılması gereken düzenlemelere ilişkin öneriler sıralandı. 

 

Raporda, elektrik piyasasında rekabetçi bir piyasa yapısının oluşturulması ve özel sektör yatırımlarının artırılması için önemli bir dönemde bulunulduğu vurgulandı. Tüm dağıtım şirketleri için özelleştirme ihalelerinin yapıldığı; ancak, bazı dağıtım bölgeleri bakımından özelleştirme işlemlerinin tamamlanmadığı, üretim tesislerinin bir bölümünün özelleştirilmesine rağmen elektrik üretiminde önemli bir paya sahip bulunan üretim varlıklarının özelleştirilmesinin henüz bitirilemediği belirtildi.

 

Bu nedenle, yakın dönemde, özelleştirmelerin serbestleşme sürecindeki en önemli gündem maddesi olmaya devam edeceği vurgulanarak, bu süreçte, hedeflenen rekabetçi yapıya ulaşmak için, ilgili mevzuatın serbestleşme sürecinin dinamik yapısına paralel şekilde güçlendirilmesi istendi.  Sektörde rekabetin artırılmasına yönelik önerilerin başında, "elektrik özelleştirmeleri sürecinde, rekabetçi bir piyasa tasarımının sağlanması"nın ana hedef olarak kabul edilmesi sayıldı. Doğal tekel niteliğindeki iletim ve dağıtım faaliyetlerinin, rekabete açık piyasa faaliyetlerinden ayrıştırılmasına yönelik etkili düzenlemelerin yapılması ve hane halkına yapılan satışlar da dahil olmak üzere, perakende satış seviyesinde rekabetçi bir yapının oluşmasını temin için geçiş maliyetlerini azaltmaya yönelik önlemlerin alınması önerildi.

 

Doğalgaz piyasasına ilişkin enerji politikasının; rekabetin sağlanmasının yanında arz güvenliği, sürdürülebilirlik ve çevrenin korunması gibi geniş bir bağlamda oluşturulması, bu yelpazeye dış politika ve sosyal politika gibi unsurları da eklemek gerektiği belirtildi. Doğal gaz piyasasının serbestleşme sürecinde etkin bir rekabet politikası oluşturulmasının büyük önem taşıdığı belirtilerek; doğal tekel niteliği taşıyan iletim ve dağıtım faaliyetlerinin etkin bir şekilde düzenlenmesi, rekabetçi bir fiyatlandırma mekanizmasının hayata geçirilmesi, kamu tekeli geçmişine sahip olan piyasanın yoğunlaşma seviyesinin azaltılması, BOTAŞ'ın yeniden işlevsel açıdan yapılandırılması önerildi. 

 

Raporda havayolu taşımacılığı ele alınırken, pazara girişlerin kolaylaştırılması ve etkin bir rekabet ortamının yaratılması açısından son derece önemli olan slot koordinasyonunun DHMİ bünyesinde gerçekleştiriliyor olmasının, potansiyel olarak, havayolu taşımacılığında rekabetin sağlıklı bir şekilde oluşturulmasını olumsuz etkileyebileceğine işaret edildi. Sektörde etkin rekabetin oluşum ve gelişimi için bağımsız, yeterli idari ve teknik kapasitesi olan bir sivil havacılık mekanizmasının kurulması ve özellikle slot tahsisinde bağımsız işleyişi sağlayacak önlemlerin alınması istendi.  

 

Türkiye'nin, diğer ülkelerle gerçekleştirdiği ikili anlaşmalar uyarınca, ilgili ülkelere tarifeli taşımacılık için tek veya birden fazla taşıyıcı tayin ettiği; tekli tayin içeren mevcut anlaşmaların çoklu tayin içerir hale getirilmesinin ve böylelikle belirli hatlara ilişkin giriş engellerinin tamamen ortadan kaldırılmasının sektörde rekabetin gelişmesine katkı sağlayacağı değerlendirildi.

 

Raporda, altyapıya erişim uygulamaları sırasında altyapı yönetimleri ve demiryolu işletmeleri arasında çıkabilecek uyuşmazlıkların aynı zamanda Rekabet Kanunu çerçevesinde bir rekabet ihlali oluşturduğu durumlarda; Deniz Ulaştırması Genel Müdürlüğü ve Rekabet Kurumu'nca eşzamanlı incelemelerin yürütülmesinin söz konusu olabileceği belirtildi. Bu tür müdahalelerin zaman ve kaynak israfına yol açacağı belirtilen raporda, yetki çatışması kaynaklı belirsizliklerinin önlenmesi için sektörde rekabet denetimlerine ilişkin yöntemin açık biçimde ortaya konması istendi.

 

Aksi durumda, her iki otorite tarafından farklı kararlar alınmasının hukuki belirsizliğe yol açacağı, bunun da piyasaya yeni girişleri engelleyeceği, serbestleşme sürecine zarar veneceği ifade edildi.

Demiryolu taşımacılığı sektörünün serbestleşme sonrasında hedeflenen rekabetçi yapıya kavuşması için Demiryolu Rekabetini Düzenleme Makamı'nın operasyonel bağımsızlığa sahip bir yapıya kavuşturulması, serbestleşme sürecinin başında DETAŞ'a sağlanacak lisans ve emniyet sertifikalarına ilişkin bazı ayrıcalıkların pazara girecek diğer teşebbüsler bakımından rekabeti bozucu etkiler göstermemesi için gerekli önlemlerin alınması önerildi.

 

655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK ile taşımacılık faaliyetlerine ilişkin taban ücretlerin belirlenmesine yönelik düzenlemenin kaldırılması, serbestleşme sonrasında özellikle altyapı erişimi hakkında hazırlanacak ikincil düzenlemelerin piyasanın rekabetçi bir yapı kazanmasını destekleyici nitelikte oluşturulması istendi.

 

Raporda, 8.333 km kıyı hattına sahip Türkiye'nin, denizyolu taşımacılığı potansiyelinin ancak çok küçük bir kısmını fiilen kullandığına dikkat çekildi. Sektörün temel sorununun, etkinlik ve rekabet gücü eksikliği olduğu vurgulanan raporda, ayrıca, özellikle konteyner elleçlemesi ve ro-ro taşımacılığı alanlarında yüksek yoğunlaşma oranlarının bulunmasının da önemli bir sorun olduğu belirtildi. Sektörde etkin rekabet ortamının tesisi sonucu ortaya çıkacak maliyet tasarrufu ile rekabet gücünün artmasının beklendiği ifade edildi.

 

Denizyolu taşımacılığının geliştirilmesine yönelik politikalar belirlenirken öncelikle lojistik sektörünün değişen yapısının dikkate alınmasının önemine işaret edilen raporda, yurt içi taşımalarda denizyolunun payının artırılması için, modern yolcu ve yük gemilerinin faaliyete sokulmasını teşvik eden politikaların hayata geçirilmesi önerildi. Ülke kıyılarında birbirine yakın mesafelerde konuşlanmış liman tesislerinin bir araya gelerek daha büyük ölçekli tesisler haline dönüşmesini teşvik edici politikaların geliştirilmesi, konteyner elleçleme hizmetlerinde limanlar arası rekabetin tesisi için yeni kurulacak limanlarda konteyner elleçlemeye yönelik yatırımlara öncelik verilmesi istendi.

 

Hem limancılık hem de uluslararası düzenli hat taşıyıcılığı alanında uzmanlaşmış teşebbüslerin Türkiye'de yatırım yapmasını teşvik edici ve kolaylaştırıcı politikaların hayata geçirilmesi, ro-ro taşımacılığı alanında faaliyet gösteren teşebbüs sayısı artırılarak sağlıklı bir rekabet ortamının oluşturulması için bu alanda pazara girişlerin teşvik edilmesi öneriler arasında yer aldı. 

 

Raporda,  karayolu ile yolcu taşımacılığı yapan teşebbüslerin sıklıkla rekabeti kısıtlayıcı anlaşmalar içinde olmalarının piyasanın arz talep uyumsuzluğu şeklindeki yapısal sorunlarından kaynaklandığı belirtildi. Ancak bu rekabet kısıtlamalarının ülke genelini ilgilendirmekten çok yerel nitelik taşıdığı, ulusal ölçekte taşımacılık yapan teşebbüs sayısının oldukça az olduğu belirtildi.

 

Bu nedenle sektördeki şahıs işletmesi niteliğinde ve bölgesel taşımacılık yapan oyuncuların yönetim ve organizasyon yapılarının iyileştirilerek kurumsallaşması ve şirket birleşmesi veya büyüme yoluyla ülke genelinde faaliyet gösteren oyuncu sayısının artmasının, sorunları çözeceği kaydedildi. Bu yöndeki gelişmelerin, şu an sadece fiyat rekabeti görülen sektörde hizmet rekabetinin de artmasını sağlayacağı vurgulandı. Böylece, piyasadaki faaliyetlerin mevzuata uygunluğunun denetiminin de kolaylaşacağı kaydedildi.

 

Rekabet baskısının yol açtığı önemli maliyet kalemlerine küçük ölçekteki taşımacılık firmalarının katlanması mümkün gözüküyor. Ancak piyasada az sayıda da olsa ulusal çaptaki firmalarla yerel ölçekteki firmalar arasında etkinlik yaratıcı işbirliklerinin gelişmeye başladığı görülüyor.  Bu tür işbirliklerinin rekabeti kısıtlayıcı yönlerinin olumlu sonuçları gölgede bırakmayacak şekilde yürütülmesinin sağlanması isteniyor. 

 

Raporda, "sektördeki atıl kapasitenin azaltılması ve bir süreç sonunda yok edilmesi, mali ve mesleki yeterliliğe sahip, organize ve verimli işletmelerin kurulması ve bireysel taşımacılık yerine kurumsal taşımacılığın ikame edilmesi"ni öngören Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı raporuna da atıfta bulunuluyor. Bakanlığın, faaliyet izni için gerekli olan "özmal koltuk sayısı"nda artırıma gitmesinin, piyasanın rekabetçi yapısı bakımından Rekabet Kurumu'nun tespitleri ile de paralellik taşıdığı belirtiliyor.

 

Sektöre yönelik olarak Bakanlık ve Rekabet Kurumu arasında mutabık kalınan amaçlar doğrultusunda düzenlemelerde işbirliğinin, sektördeki mevcut sorunların çözülmesi yönünde atılacak önemli adımlardan biri olacağı vurgulanıyor. Bu kapsamda; "Piyasada rekabet açısından birçok problemi beraberinde getiren kayıt dışılığın önlenmesi, atıl kapasitenin ortadan kaldırılması ve faaliyet gösteren teşebbüslerin yeterli ölçeğe ulaşmaları için teşvik edici düzenlemeler yapılması"nın, rekabetçi bir sektör tesisi için büyük önem taşıdığı ifade edildi.

 

Sektörel mevzuatın AB mevzuatıyla uyumlu olarak şekillenmesine rağmen yürürlüğe koyma ve uygulama aşamalarında yaşanan gecikme ve belirsizliklerin genişbant internet erişimine ilişkin rekabetin gelişimini yavaşlattığı vurgulandı. Rekabet sorunlarının ortadan kaldırılmasıyla genel olarak yatırımlarda artış, internet kullanımının yaygınlaşması, erişim kalitesinin artması ve erişim fiyatlarının düşmesi beklenen genişbant internet erişimi alanında, bu düzenlemelerin yapılmasının önemine işaret edildi.

 

Rekabetin geliştirilmesi için yapılan önerilerin başında, bu alanda alternatif teknolojilerin gelişiminin teşviki geliyor. Bu kapsamda; Kablo TV altyapısının iyileştirilerek DSL'ye alternatif olarak geliştirilmesinin önemine işaret ediliyor.  Gerekli yatırımların yapılması ve etkinliğin sağlanması açısından kablo TV altyapısının ve işletmeciliğinin özelleştirilmesinin de bir seçenek olarak ele alınabileceği belirtiliyor.

 

Bu sayede kablo TV altyapısının geliştirilmesiyle öncelikle pazarda rekabetin artacağı, şirket gelirlerinde bir artış yaşanabileceği ve tüketiciye TV, internet, ses iletimi gibi birçok alanda yeni seçenekler sunulabileceği kaydediliyor. Halen en yaygın genişbant erişim şekli olan bakır kablo üzerinden erişime ilişkin pazarlarda etkin piyasa gücüne sahip işletmeci konumundaki Türk Telekom A.Ş.'nin sahip olduğu altyapıyı alternatif servis sağlayıcıların erişimine açmasına yönelik düzenlemeler yapılması da isteniyor. 

 

Raporda, Türk bankacılık sektöründe rekabetin artırılması için öncelikle, rekabetçi dinamiklerin işleyişini engelleyen unsurların ortadan kaldırılması veya bunların etkilerinin dengelenmesi istendi. Bu kapsamda; banka birleşme ve devralmalarında 5411 sayılı Kanun'un 19'uncu maddesinde yer alan istisnanın kaldırılması, bazı AB üyesi ülkelerdeki uygulamalara paralel olarak, özellikle perakende bankacılık hizmetlerinde müşterilerin bankalar arasındaki geçişini kolaylaştırıcı ve geçiş maliyetlerini azaltıcı düzenlemelere yer verilmesi önerildi.

 

Mevduat, kredi ve diğer bankacılık hizmetlerinde uygulanan sözleşmelerde rekabetçi bakış açısı ve işlem ücret ve masrafları gibi uygulamalarda tüketicinin korunması bakımından sektör otoritelerinin etkin rol almalarının sağlanması gerektiği belirtilen Raporda, sektör otoritelerinin bu konularda Rekabet Kurumuyla işbirliği ve eşgüdüm içinde olmaları istendi. Raporda, bankalar ve müşteriler arasındaki bilgi asimetrisinin azaltılması, müşterilerin bankaları kıyaslamasının kolaylaştırılması amacıyla bankalara belli hususlarda bilgi açıklama yükümlülüğü getirilmesi hususlarının da bankacılık piyasasında rekabet ve etkinliğin artırılması açısından önem taşıdığı kaydedildi.

 

 

Rekabet Kurumu bünyesinde hızlı tüketim malı perakendeciliğine yönelik başlatılan incelemede piyasanın yakından izlenmesi, sorunlara karşı proaktif bir yaklaşım sergilenmesi ve piyasa işleyişinde ortaya çıkabilecek alıcı gücünden kaynaklı aksaklıkların piyasa işleyişine zarar vermeyecek çözüm araçlarıyla giderilmesinin yollarının araştırılması hedefleniyor. Bu çerçevede perakende piyasasının alıcı gücü geleneksel pazar gücü yaklaşımından farklı bir bakış açısıyla ve "haklı sebep" analizi temelinde ele alınıyor.  

 

Bu kapsamda Türkiye için model olabilecek üç yöntem tartışmaya açıldı. Rapora göre, söz konusu yöntemleri;  "Yoğunlaşmaların Bildirilmesine Yönelik Ciro Eşiklerinin HTM Perakendeciliği ile Sınırlı Olmak Üzere Düşürülmesi", "Davranış Kodu ve Ombudsmanlık Sisteminin Hayata Geçirilmesi" ve "Tedarikçi-Perakendeci Anlaşmalarının Periyodik Olarak Rekabet Kurumuna Gönderilmesi" oluşturuyor. 

 

 

Raporda, dijital platform işletmeciliği sektörü incelenirken, Türkiye Süper Futbol Ligi yayın hakları konusu ele alındı. 2009'da kabul edilen 5894 sayılı Türkiye Futbol Federasyonu'nun Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun'un 13'üncü maddesinin, Rekabet Kurulu'nun şartnamelere ilişkin hazırlamakta olduğu görüşlerin kapsamı hususunda tereddüt yarattığı, Kanun'un bu haliyle merkezi pazarlamayı mümkün kılmakla birlikte bunun her türlü rekabet hukuku denetiminden muaf tutulup tutulmadığı konusuna açıklık getirmediği ifade edildi.

 

Bu maddede belirtilen TFF'nin yayın haklarına ilişkin yetkisinin Rekabet Kanunu kapsamında değerlendirilme yapılmasını dışlamayacak şekilde düzenlenmesinin yerinde olacağı kaydedildi. Maddede düzenlemeye gidilerek yayın ihalesi şartnamelerine uluslararası uygulamalara uygun şekilde yaklaşılması durumunda, büyük önem taşıyan futbol yayın haklarının planlanması konusunda, futbolun gelişiminden sorumlu TFF ve tüketici refahının artmasına katkıda bulunmakla sorumlu Rekabet Kurumu'nun görüşlerinin ortak bir noktada buluşabileceği ifade edildi. Yapılacak düzenlemeyle, dijital platform işletmeciliği için en önemli içerik sayılan futbol yayın haklarının bu pazara giriş engeli oluşturmasının önüne geçilebileceği vurgulandı.

 

Raporda, perakende dağıtım seviyesindeki yapısal ve davranışsal rekabet sorunları nedeniyle, eczaneler arasında tüketicilere yansıyacak nitelikte bir fiyat rekabeti oluşmadığı, tüketici tercihlerinin sınırlandığı ve tüketicilerin ilaca erişiminin zorlaştığı tespit edildi. Öncelikle, eczaneler arasında rekabetin gerekliliğinin tüm ilgililer tarafından dikkate alınması, rekabeti sınırlayan ve hastaların hizmet aldıkları eczaneyi serbestçe seçmesini engelleyen ve bu nedenlerle 4054 sayılı Kanun'a aykırı olan uygulamaların dayandırıldığı 6643 sayılı Kanun'un 4'üncü ve 39'uncu maddelerinin mevcut halleriyle rekabet ihlallerine yol açmayacak bir şekilde yorumlanması istendi.

 

Uygulamada bunun mümkün olmaması durumunda ise tereddütlerin ortadan kaldırılabilmesi için bu maddelerin rekabet ihlallerine zemin oluşturmayacak açıklıkta yeniden düzenlenmesi önerildi. Mevcut geri ödeme sisteminin çizdiği sınırlar içinde perakende seviyesinde rekabetin artırılabilmesi için eczacıların eşdeğer ilaçlar arasında düşük fiyatlı ilacı tüketiciye önermelerini teşvik edecek, ilaç seçiminden sağladıkları avantajları nihai tüketiciye yansıtmalarını sağlayacak bir sistem geliştirilmesi de öneriler arasında yer aldı.  Perakende seviyede piyasaya giriş engeli yaratacak nitelikte, coğrafi ve nüfusa dayalı eczane açma kriterleri getirilmesi yönündeki önerilerin, etki analizine tabi tutularak geniş bir platformda değerlendirilmesi istendi.