2010 Mali Yılı Bütçesi samimi (yetsiz) mi?
Hamza KAHRİMAN / Serkan CURA / Celal Bayar Üniv. İİBF Maliye Bl. Arş. Gör.
TBMM Genel Kurulu'nda 14 Aralık 2009 Pazartesi günü başlayan ve 13 günde yapılacak 13 oturumla 26 Aralık 2009 Cumartesi günü sona ermesi beklenen 2010 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe görüşmelerinin hayli yoğun ve tartışmalı oturumlara sahne olacağına hiç şüphe yok. Özellikle içinde bulunduğumuz siyasi gerginlik ve kriz ortamı düşünüldüğünde, belki de tartışmanın yoğunluğu krizle birlikte ortaya çıkan yüksek işsizlik, ekonomik durgunluk ve son dönemde yaşanan bir takım siyasi gelişmelerin gölgesinde geçeceğe benziyor.
Devletin ekonomik, mali ve sosyal yaşamdaki rolünün ve itibarının göstergesi olarak değerlendirilen devlet bütçeleri, kamu mali yönetiminin en önemli kanun metnidir. Devlet bütçelerini özel bütçelerden ayıran en büyük özellik yapılışındaki temel farklılıktır. Şayet siz bir firma ya da bir birey iseniz, önce kasanızdaki ya da cebinizdeki paranıza bakar ona göre harcama yaparsınız. Oysa devlet bütçelerinde önce giderler hesaplanır sonra da bu giderleri karşılayacak olan gelirler hesaplanır. Bir başka deyişle, özel bütçenin tam tersi bir mantık geçerlidir. Bunun temel nedenlerinden ilki, devletin, devlet olması gereği yapması gereken başta ülkenin korunması için gerekli güvenlik hizmetleri, adalet hizmetleri gibi tam kamusal mal ve hizmetler ile eğitim, sağlık gibi yarı kamusal nitelikteki mal ve hizmetleri yerine getirme mecburiyetidir. İkincisi ise, devletin toplumdaki en üst egemen güç olarak, saydığımız bu hizmetlerin görülmesi için gerekli kaynağı, gerekirse zor kullanarak elde etme güç ve imkânına sahip olmasıdır. Elbette, kamu gelirlerinin tahsil edilmesi sırasında kullanılacak olan bu güç, rastgele bir gücü değil, kanuna dayalı bir başka deyişle hukuki dayanağı olan bir gücü ifade eder. "Kanunsuz vergi olmaz" ilkesi bu durumun özet bir ifadesidir.
Temel yapısal özelliği bu biçimde oluşturulmuş devlet bütçelerinin hazırlanması, bir takım ilkelere bağlı olarak gerçekleştirilir. Bu ilkelere literatürde "bütçeleme ilkeleri" adı verilir. Bu ilkelerden biri olan ve sübjektif doğruluk ilkesi de denilen "samimiyet ilkesi"ne göre, bütçenin gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının tutarlı olması gerekir. Bir başka deyişle, tahminler yapılırken ne fazla iyimser ne de fazla kötümser olunmalıdır. Bütçeler hazırlanırken, giderlere ve gelirlere yönelik gerçekçi tespitler ortaya konulmalıdır ki, giderlerin olduğundan düşük, gelirlerin ise olduğundan yüksek gösterilmesine yönelik uygulamaların önüne geçilebilsin. Aksi halde, devlet bütçesine yönelik güven duyma derecesi zedelenecek ve kanun metni olarak bütçelerin itibari değeri kalmayacaktır. Bu doğrultuda, 2010 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi samimiyet ilkesi açısından nasıl gözükmektedir?
Aslında bu sorunun cevabı, 2009 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi'nin rakamlarında gizlidir. Buna geçmeden önce kısaca 2010 yılı bütçesine ilişkin bir takım rakamlara bakalım. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanıp hükümetin TBMM'ye sunduğu 2010 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı'nda harcamalar 286,9 milyar TL olarak hesaplanmıştır. Gelirlerin 236,7 milyar TL olarak belirtildiği bütçede öngörülen açık miktarı ise 50,1 milyar TL'dir. Bütçede faiz gideri 56 milyar 750 milyon TL, faiz dışı fazla ise 6 milyar 616 milyon TL olarak tahmin edilmiştir. Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı'na (TEPAV) göre, 2010 bütçe açığı olan 50,1 milyar TL, harcama tavanı aşılmadığında en iyimser tahminle 63,4 milyar TL, orta senaryoya göre ise 70 milyar TL'ye ulaşacak. "Peki bunun böyle olma ihtimalinin gerekçesi ya da göstergesi nedir?" diye sorduğumuzda, bunun cevabı, 2009 Yılı Bütçe Kanunu'nda öngörülen bütçe açığı ile yıl sonu itibariyle ortaya çıkan rakamda yer almaktadır. 2008 yılının ikinci yarısında başlayan ve tüm dünyayı etkileyen finansal krizin tam ortasında hazırlanan 2009 yılı bütçesinde 10,3 milyar TL'lik bir açık öngörülmüştü. Oysa 2009 Kasım sonu itibariyle bütçe açığı 46,3 milyar TL olarak hesaplanmıştır. Aynı biçimde, 2009 bütçesinde 41,1 milyar TL olarak öngörülen ve mali disiplini sağlamaya yönelik araç olarak değerlendirilen faiz dışı fazla, 2009 Kasım sonu itibariyle 5,8 milyar TL'ye ulaşmıştır. 17 Ekim 2009 tarihli "2010 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı"na ilişkin Maliye Bakanı'nın yaptığı açıklamaya göre, yıl sonu itibariyle bütçe açığının 62,8 milyar TL olması bekleniyor. Bir başka ifadeyle, öngörülenden 6 kat daha fazla bir bütçe açığı oluşacaktır.
İşin bir diğer noktası ise, gelir ve giderler açısından ortaya konan artış oranlarıdır. 2009 Yılı Bütçesi'yle kıyaslandığında, bütçe giderlerindeki artış oranı %7,61, bütçe gelirlerindeki artış ise %16,1 oranında öngörülmektedir. İçinde bulunduğumuz ekonomik konjonktür ve buna bir de yaşanması muhtemel bir takım siyasi gelişmeleri de dahil ettiğimizde giderler için olmasa bile gelirler açısından son derece yüksek bir artış tahminini yansıttığını söyleyebiliriz. Söz konusu durumu örneklerle açıklarsak; 2009 yılı için özelleştirme gelirleri 15,5 milyar TL olarak öngörülmüşken, nisan ayında yapılan revizyonla bu rakam 9,6 milyar TL düzeyine kadar düşürüldü. Benzer şekilde 2009 yılında Özel Tüketim Vergisi (ÖTV) 49 milyar 376 milyon TL öngörülmüşken, yıl içinde ekonomide canlanma sağlamak amacıyla yapılan ÖTV indirimi neticesinde, Ekim 2009 sonu itibariyle ÖTV geliri 39 milyar 519 milyon TL düzeyinde gerçekleşmiştir. 2009 yılı sonu itibariyle söz konusu öngörünün gerçekleşme ihtimali artık bulunmamaktadır. 2010 yılında ÖTV gelirinin 54,6 milyar TL olması beklenmektedir. Bu rakam, vergi gelirleri içindeki en büyük payı ifade etmektedir. ÖTV payını, 52,7 milyar TL ile yine dolaylı bir vergi olan dahilde ve ithalde alınan KDV (sırasıyla 22,6 milyar TL ve 30,1 milyar TL) izlemektedir. 2010 Yılı Bütçesi'nde öngörülen özelleştirme geliri ise, 10,4 milyar TL'dir. 2010 yılı için dünya ekonomisine ilişkin iyimser beklentiler hâkim olsa da, ülke içi tasarrufların ve buna bağlı olarak yatırımların düşük olduğu düşünüldüğünde, geriye dış kaynakla bu açığın giderilmesi kalır ki; bu da ülkeye hatırı sayılır bir doğrudan yabancı sermaye girişi olmasını gerektirir. Oysa ekonomik büyüme ve dünya ticaretine ilişkin göstergeler kısa vadede böylesi bir olgunun gerçekleşme ihtimalinin düşük olduğunu ortaya koymaktadır. Özetle ifade etmek gerekirse, bütçe gelirlerinde öngörülen artış, önceki yıl bütçelerinde olduğu gibi, dolaylı vergiler ve özelleştirme nitelikli gelirler üzerine kurulmuştur. Oysa bu tip gelirlerin ekonomik konjonktürle etkileşim içerisinde olduğu gerçeğini unutmamak gerekmektedir.
Bütçe büyüklükleri ve gerçekleşmeleri (2009-2010)
Milyon TL 2009 2010
Hedeflenen Gerçekleşen* Değişim Oranı (%) Hedeflenen
Bütçe Giderleri 259.156 239.542 92,4 286.928
Faiz Hariç Giderler 201.656 187.383 92,9 230.178
Faiz Giderleri 57.500 57.500 90,7 56.750
Bütçe Gelirleri 248.758 193.186 77,7 236.794
Vergi Gelirleri 202.090 154.247 76,3 193.324
Vergi Dışı Gelirler 46.668 38.939 83,4 43.500
Bütçe Açığı 10.398 46.356 445,8 50.134
Faiz Dışı Fazla 47.102 5.803 12,3 6.616
*: 2009 yılı Ocak-Kasım ayları arasında gerçekleşen rakamlardır.
KAYNAK: T.C. Maliye Bakanlığı
TEPAV tarafından da ifade edildiği gibi, "2010 yılında büyüme ve enflasyon oranlarındaki artış sonucu nominal büyüme oranı % 9'dur. Harcama ve gelir hedeflerindeki artış oranlarına bu bağlamda bakıldığında; harcamalar için öngörülen artış oranları nominal artış oranı ile uyumlu görülürken, gelirler ise hedeflenen enflasyon ve büyüme oranının oldukça üzerinde çıkmaktadır."
Bir diğer husus da samimiyet ilkesi ile bire bir etkileşim içerisinde olan "Çok Yıllı Bütçeleme" uygulamasıdır. 2003 Aralık ayında yürürlüğe giren, 2006 yılında da tüm unsurlarının uygulanmaya başlanmasıyla yeni bir mali sisteme geçişi sağlayan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun 13. maddesinde; "bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir" hükmü yer almaktadır. Bu hükme göre, genel yönetim kapsamında yer alan bütün bütçeler çok yıllı olarak hazırlanmaya başlanmıştır. Çok Yıllı Bütçe Sistemi, yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı harcama ve gelir tahminleri ya da çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği, politika-plan-bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir bütçe yaklaşımı olarak tanımlanmaktadır. Söz konusu tanımlamadan hareketle, çok yıllı bütçeleme uygulamasıyla ilgili, gerçekçi makro ekonomik analizler yoluyla, sınırlı kamusal kaynakların etkin ve verimli olabilecekleri alanlara tahsisinin sağlanması gerektiği gibi bir olgu ortaya çıkmaktadır ki; hazırlanan ve yürürlüğe konulan bütçe kanununun, samimiyet ilkesine bağlı kalınmaksızın oluşturulması, bir anlamda çok yıllı bütçeleme uygulamasının zedelenmesi ve faydasının en aza indirilmesi gibi bir sonuç ortaya çıkaracaktır.
Sonuç olarak, devlet bütçeleri kamu harcamaları ile bu harcamalara kaynak teşkil eden kamu gelirlerinin gösterilmesi amacına dönük "mali fonksiyon"un dışında, ekonomik, hukuki, siyasi ve denetim biçiminde sıralanan temel fonksiyonları da bünyesinde barından hukuki metinlerdir. Ayrıca bütçeler, ekonomideki konjonktürel gelişmelere bağlı olarak ortaya çıkan olumsuz durumların giderilmesi, ülke kalkınmasındaki rolü, kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanması ve gelir dağılımının düzenlenmesi gibi, modern fonksiyonlar olarak ifade edilen ve bütçe esnekliğini artıran fonksiyonlara da sahiptirler. Geçmiş mali yıl bütçelerine kıyasla, 2009 Mali Yılı Bütçe sonuçları ve 2010 Mali Yılı Bütçe Kanun Tasarısı'nda yer alan tahminler doğrultusunda, samimiyet ilkesinin zedelenmiş olduğunu, bu kapsamda da devlet bütçesine yönelik güven duyma derecesi zedelenerek, bütçelerin itibari değerinin zarar gördüğünü söylemek yadırganmayacak bir gerçeklik olarak karşımıza çıkmıştır. İlgili olumsuz etkilerin ortadan kaldırılması, gerçekçi makro ekonomik analizler yoluyla, samimiyet ilkesinin tam anlamıyla değerlendirilerek, güven duyulabilen ve etkin bir devlet bütçesi hazırlanıp uygulanması gerçekleştirilmelidir. Unutulmaması gereken nokta, hazırlanan ve uygulamaya konulan bütçeler, sadece bir kanun metni değil aynı zamanda devleti ve o devlete ait kamu mali yönetimini en iyi temsil eden unsurların başında yer alır.