Kalkınma ajansları: Türkiye'de bölgesel kalkınma paradigmasında değişim[1]

Serdar DİRİHAN / Kamu Yönetimi Uzmanı

Bölge sözcüğü ulusaltı ve ulusüstü ölçeği ifade etmek için kullanılmaktadır. Bu yazı her ne kadar doğrudan ulus altı bölgeyi konu edinse de, ulus üstü anlamıyla da bölge, ulusaltı birimlerle ilişkileri ve bu ulusaltı birimleri geliştirici etkileri dolayımıyla konumuz açısından önemlidir ve günümüzde önemi giderek artmaktadır.

İllerin bir araya getirilişini anlatan bölge birimi Türkiye'de yönetsel birimler oluşturulurken genel olarak kaçınılan bir sözcük olmuştur. Bu kaçınma bir ölçüde bölgenin sözcük olarak tıpkı bölücülük gibi bölmek mastarından türemesi nedeniyle olumsuz çağrışımları taşıyor olmasına bağlanabilir. Sözcüğün yüklendiği bu olumsuz anlamın, uzun yıllar yerelliğin gelişimine uygun olmayan resmi ideolojiye dolanarak güçlendiği söylenebilir. Aşırı milliyetçi/ulusalcı akımlar her zaman paradoksal olarak "dayanışmaya dayalı büyük bir cemaate dönüştürme" ile "evrenselcilik iddiası" arasında bocalamıştır. (bkz. Çağlar Keyder, Ulusal Kalkınmacılığın İflası, Metis Yayınları, İstanbul, 2004, s. 43). Bu toplumsal kurgu üzerine inşa olunan zihniyet kalıpları, -bölge sözcüğünde olduğu gibi- kavramları içerik ve işlevlerinden ziyade yüksek dozda ulusalcı/milliyetçi ideoloji ile yönlendirilen kuşku ve korkularla sınırlandırarak, dar anlamlandırmalara ve çarpık yönsemelere açık hale getirmiştir. Böylece Türkiye'de bölge ölçeği bir mülki idare kademesi olarak yer almamıştır ancak umumi müfettişlikler ve OHAL (Olağanüstü Hal) uygulamaları bölge ölçeğine güvenlik tedbirleri çerçevesinde merkezin otoritesini artırmak amacı ile başvurulabildiğini göstermiştir. Bunların dışında coğrafi bölgeleme çalışmaları 1941 yılında yapılmıştır. 6-21 Haziran 1941 tarihinde toplanan Birinci Türk Coğrafya Kongresi'nde Türkiye, 7 ana coğrafi bölge ve 21 coğrafi bölüme ayrılmıştır. Ancak bu bir idari bölümlere ayırma değil, coğrafi özelliklerine göre yapılan bir bölgeleme çalışmasıdır.

Bölgelerarası gelişmişlik farkları her dönem Türkiye için önemli bir sorun olmuştur. Bu soruna ilişkin olarak 40 yılı aşkın bir süredir devlet müdahaleciliği çerçevesinde geliştirilen çözüm arayışları değişmeye ve 1990'lardan itibaren, dünyada bölgesel kalkınma politikalarındaki değişimin etkisiyle yeniden şekillenmeye başlamıştır. 1970'lere kadar ulus devletlerin daha çok az gelişmiş ya da gelişmeden kaynaklanan sorunlar yaşanan yörelerine (hızlı nüfus artışı yaşayan metropol alanlar gibi) müdahale ölçeği olarak beliren bölgelerin, 1990'larda "yeni bölgeselleşme" akımının yaygın biçimde benimsenmeye başlanmasıyla kalkınmadaki rolü ve işlevleri değişime uğramıştır.

Bu yeni yaklaşım, bölgeleri eskiye oranla daha bağımsız mekanizmalara kavuşturmakta, "bölge" küresel kapitalizmin ideal yarışma ölçeği olarak belirmektedir. Küreselleşmenin hızlanması, ulusal müdahale araçlarının önemini yitirmesi ulusaltı ölçek olarak bölgeleri güçlendirmektedir. Bu süreçte yarışan bölgeler anlayışı ile şekillenen, bölgesel düzeyde geniş katılımın sağlandığı kamu, özel ve sivil toplum kesimlerini bir araya getiren yönetişim düzenekleri özellikle gelişmiş ülkelerde hızla yaygınlaşmıştır. Dünya kapitalizmi 1970'lerde yaşadığı krizi neoliberal politikalarla çözmeye çalışmış, 1990'larda da kapitalizmin dinamizmini sağlayan yarışma ölçeği "ulusaltı birimler" diğer deyişle bölgeler olarak belirmiştir. Dünya kapitalist sisteminin bir parçası olarak Türkiye'nin bu gelişmelerden etkilenmemesi mümkün gözükmemektedir. Üstelik Avrupa Birliği'ne (AB) uyum süreci Türkiye'nin bu yaklaşımları benimsemesini bir zorunluluk haline getirmiştir.

Ulusaltı ölçek olarak bölge olgusunun dünyada bir yeniden anlamlandırılma ve güçlendirilme sürecini yaşadığı bu dönemde özellikle Avrupa Birliği'ne uyum çerçevesinde Türkiye'de Kalkınma Ajansları kurulmaktadır. Türkiye deneyimi incelendiğinde bölgesel politikaların uzun yıllar katı merkeziyetçi yönetsel yapı içerisinde zayıf bırakıldığı söylenebilir. Hatta ulusal planlar içerisinde bölgesel kalkınma konuları bazı dönemler hiç yer bulamamış, "bölge" sözcüğünün kullanımından bile özellikle kaçınılmıştır. 1990'lara girilirken kurulan GAP BKİ (GAP Bölge Kalkınma İdaresi) dışında bölgesel kalkınmayı sağlamak amaçlı kurumsallaşmalara gidilmemiştir, GAP BKİ'nin ise katılımcılık yönü yetersiz olup, merkezden yönetilen bir örgütlenmesi vardır. Bölge ölçeğine sıkı merkeziyetçiliği sürdürme amacı söz konusu olduğunda özellikle güvenlik çerçevesinde başvurulmuş (umum müfettişlikleri ve OHAL uygulaması), ancak katılımcı bir kalkınma ve demokratikleşme amaçlarına yönelik bölgeselleşmeye izin verilmemiştir.

Kalkınmada öncelikli yöre (KÖY) politikaları kapsamında uygulanan teşviklerde de ne özel kesim yatırım yeri kararlarında az gelişmiş bölgelere yönlendirilebilmiş ne de kamu yatırımları bu bölgeleri gözeten yaklaşımlarla gerçekleşebilmiştir. Sınırlı ölçüde az gelişmiş bölgelere kaynak aktarımları ve sağlanan teşvikler de beklenen sonucu vermemiş, bu bölgelere yatırımları artırmaya yeterli olamamıştır. Bölgelerarası gelişmişlik farkları giderek artmış, buna bağlı olarak yaşanan sorunlarda da artışlar görülmüştür.

Türkiye'de 5449 sayılı yasa çıkmadan önce de kalkınma ajansı girişimleri sayılabilecek örgütlenmeler vardır. Bunların bir çoğu il ölçeğinde özel kesim örgütleri öncülüğünde faaliyet göstermekte olup, Batı Anadolu Ekonomisini Geliştirme Vakfı (BAGEV) gibi dört komşu ili kapsayan bölge düzeyindeki örneklere de rastlanmaktadır. Bölge düzeyindeki diğer örnek AB bölgesel kalkınma politikalarına uyum çerçevesinde Türkiye'de 12 düzey-2 bölgesinde oluşturulan "Kalkınma Birlikleri"dir. Türkiye'nin en büyük bölgesel kalkınma projesi GAP illerinde faaliyet gösteren girişimci destekleme merkezleri de KA'ların yatırım destek ofislerine benzer çalışmalar yürütmüştür. Ancak bu örnekler yasal dayanaklı değil, gönüllülük esaslı girişimlerdir ya da GAP GİDEM örneğinde olduğu gibi uluslar arası fonlarla yürütülen projelerdir.

Üretim tarzındaki değişim kalkınma ajanslarına duyulan gereksinim açısından önemli belirleyicilerden biridir. Fordizmden esnek üretim sistemi Postfordizme geçilirken yerellikler çerçevesinde mekan olgusu ve yerel sermaye birimleri KOBİ'ler önem kazanmaktadır. Ajansların bünyesindeki yatırım destek ofisleri iyi çalışabilirse bu sistem içerisinde yönetsel-yönlendirici mekanizma olarak hem bölge içi aktörlerin bir araya gelişini sağlama (bölgesel ağ yapılar oluşturma) hem de diğer ülke ve bölgelerle ilişkileri geliştirme (yatırım çekme) bakımından önemli işlev ve rollere sahip olabilir.

Kalkınma ajanslarının karar organları yönetim kurullarında görev alacak, illerdeki görevliler üzerinde yapılan "Kalkınma Ajanslarına Yönetsel Bileşenlerinin Yaklaşımları Üzerine Bir Araştırma" adlı 2006-2007 yılları arasında gerçekleştirdiğim saha çalışmasında, farklı kesimlerin ajans yapısına yaklaşımları, bakışları ve beklentileri arasında önemli farklar olmadığı görülmüştür. Bu araştırmanın sonuçlarından biri de illerdeki farklı kesim temsilcilerinin büyük bir çoğunluğunun bölgelerde kalkınma ajanslarının kurulmasının gerekli olduğunu düşünmeleri, yeni yaklaşımın bölücülüğe yol açabileceği endişesini büyük ölçüde paylaşmamalarıdır. Yerelde kalkınma ajansları konusunda büyük bir isteklilik olduğu gözlenmektedir. Bu istekliliğin göreli olarak yaş küçüldükçe arttığı, ilköğretim ile lisans mezunu öğrenim düzeyleri için azaldığı ve lise ile lisans üstü öğrenim düzeylerinde arttığı saptanmıştır. Gençlerde ve lisansüstü öğrenim düzeyinde kalkınma ajansları konusunda istekliliğin daha fazla oluşu, gençlerin ve öğrenim düzeyi yüksek olanların yenilikleri daha hızlı kabullenmelerine bağlanabilir. Yönetim kurulunun kompozisyonu hakkındaki görüşler incelendiğinde ise özel kesim diğer kesimlere göre ağırlığın sivil toplum ve özel kesim temsilcilerine verilmesini isterken diğer kesimlerin kamu kesiminin özel ve sivil toplum kesimleri ile eşit ağırlıklı olmasını istedikleri anlaşılmıştır. Ayrıca illerde merkezin temsilcileri valilerin illerindeki diğer kesimlerle (özel kesim ve sivil toplum kesimi) işbirliğine açık oldukları anlaşılmıştır. Kısaca bölge ölçeğindeki yönetişim düzenekleri olarak tanımlanabilecek Kalkınma Ajansları; kamu, özel ve sivil toplum kesimleri arasında işbirliği için meşru zeminler sağlayabilir. Böylece illerdeki merkezi yönetimin temsilcisi valiler bölgelerindeki sivil toplum ve özel kesim örgütlerini derli toplu görebilecekleri bir ortamda daha sağlıklı işbirliği kararları verebilir. Ayrıca alınan kararlarda komşu iller de dikkate alınacağından uygulamalarda verimlilik sağlanabilir.