Mahalli idarelerin harcamaları nasıl finanse ediliyor?
Ahmet ARSLAN / MBA,CPA, Muhasebat Başkontrolörü / Maliye Bakanlığı
Son dönemlerde mahalli idarelerin (il özel idaresi, belediye ve köyler) gelir kaynaklarının yetersizliği, mali özerklikleri ve merkezi yönetim tarafından bazı mahalli idarelere diğerlerinden daha fazla pay (yardım) verildiği şeklinde eleştirilerden yola çıkarak bu durumun mali açıdan incelenmesinin faydalı olacağını düşündük.
Bu yazımızda öncelikle mahalli idarelerin harcamalarının finansmanına imkân sağlayan mevzuat hükümleri (yasal dayanaklar)ile gerçekleşen (fiili) finansman rakamları hakkında bazı açıklamalarda bulunulacaktır. Yazımızda gerek faaliyetlerinin genişliği gerekse rakamların nispi olarak büyüklüğü nedeniyle daha çok belediyelerin durumu analiz edilecektir.
1. Yasal durum (mevzuat)
Mahalli idarelerin görevleri gereği yapmaları gereken kamu harcamalarının karşılandığı başlıca 3 alan bulunmaktadır (borçlanma hariç). Bunlar;
1-Mahalli idarelerin mal ve hizmet bedeli olarak vatandaşlardan tahsil ettiği gelirler
2- Mahalli idarelere münhasır vergi ve harçlardan sağlanan tahsilat
3- Merkezi yönetim bütçesinden mahalli idarelere aktarılan pay ve hazine yardımları
Birinci gurupta; belediyelerin elektrik, su, doğalgaz ve otobüs hizmetleri karşılığında bu hizmetlerden yararlananlardan yararlanma ölçüsünde fiş, bilet veya fatura karşılığında tahsil ettiği gelirler yer almaktadır. Söz konusu hizmetlerden sağlanan gelirlerin toplam idare bütçesindeki payı idareler itibariyle farklılık göstermekle beraber aşağıda rakamlarla açıklanacağı üzere diğer gruptaki gelirlere nazaran daha azdır. Bu gruptaki gelirlerin başlıca kanuni dayanağı 5393 Sayılı Belediye Kanunu'dur. Söz konusu kanuna göre hizmet karşılığında vatandaşlardan alınacak ücret veya bedeller belediye meclisleri tarafından "tarife" esasıyla belirlenmektedir.
İkinci gruptaki gelirlerde usul ve esasları kanunda belirtilen fakat mahalli idarelerin kendileri tarafından bizzat toplanan vergi ve harçlar yer almaktadır. Bu vergi ve harçların başında arazi, arsa ve binalar üzerinden emlak vergisi, çevre temizlik vergisi ile ruhsat veya izin karşılığı vatandaşlardan alınan harçlar gelmektedir. Bu gelirlerin başlıca kanuni dayanağı Emlak Vergisi Kanunu ile 2464 Sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'dur. Söz konusu gelirler mahalli idarelerin bizzat kendisi tarafından tahakkuk ve tahsil edilmektedir. Dolayısıyla her mahalli idarenin bulunduğu yerin nüfusu, ekonomik yapısı ve gelişmişlik düzeyine göre söz konusu gelirler mahalli idareler arasında farklılıklar gösterebilmektedir.
Belediye Gelirleri Kanunu'nda yer vergilerin başlıcaları; ilan ve reklam vergisi, eğlence vergisi, haberleşme vergisi, elektrik ve havagazı tüketin vergisi, yangın sigortası vergisi, çevre temizlik vergisi, temizleme ve aydınlatma harcı, tatil günlerinde çalışma ruhsatı harcı, kaynak suları harcı, tellallık harcı, hayvan kesimi muayene ve denetleme harcı, ölçü ve tartı aletleri muayene harcı, bina inşaat harcı, kayıt ve suret harcı, işyeri açma izni harcı, sağlık belgesi harcı, yol harcamalarına katılma payı, kanalizasyon harcamalarına katılma payı ve su tesisleri harcamalarına katılma payıdır. Bu vergi ve harçların tarifeleri (oranları) söz konusu kanunda belirlenmiştir. Dolayısıyla her ne kadar tarife bütün belediyeler için aynı ise de hacim farkından dolayı gelir miktarları açısından belediyeler arasında önemli farklar meydana gelebilmektedir.
Üçüncü ve tutar itibariyle en önemli grupta ise merkezi yönetimden mahalli idarelere karşılıksız olarak aktarılan pay ve yardımlardır. Teorik anlamda, mahalli üzerinde merkezi yönetimin mali vesayet denetiminin nedeni bu grupta yer alan gelir transferlerinden ileri gelmektedir. Bu denetim Sayıştay tarafından gerçekleştirilmektedir. Bununla birlikte, söz konusu gelir transferi transfer edilen gelirin denetim sonucunda yerinde ve usulüne uygun olarak kullanılmış olduğunun tespiti şartına bağlı değildir.
Pay; merkezi yönetim tarafından toplanan genel bütçe vergi (gelir vergisi, kurumlar vergisi, KDV gibi) gelirleri üzerinden belli bir oranın toplam olarak mahalli idarelere tahsis edilmesi yani verilmesidir. Bu tahsisin yasal dayanağı 5779 Sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun'dur. Söz konusu kanuna göre;
(1) Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının; yüzde 2.85'i büyükşehir dışındaki belediyelere, yüzde 2.50'si büyükşehir ilçe belediyelerine ve yüzde 1.15'i il özel idarelerine ayrılır (dolayısıyla söz konusu oranlar toplandığında büyükşehir belediyeleri dışındaki belediyeler ile il özel idarelerine ayrılacak toplam pay genel bütçe vergi gelirlerinin yüzde 6,5'ne tekabül etmektedir).
(2) Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının yüzde 5'i ile genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden büyükşehir ilçe belediyelerine ayrılan payların yüzde 30'u büyükşehir belediye payı olarak ayrılır.
(3) Bakanlar Kurulu, bu maddede belirtilen oranları iki katına kadar artırmaya veya kanuni haddine kadar indirmeye yetkilidir.
(4) Ayrılan belediye payının; yüzde 80'lik kısmı belediyelerin nüfusuna ve yüzde 20'lik kısmı gelişmişlik endeksine göre İller Bankası tarafından belediyelere dağıtılır. Gelişmişlik endeksine göre dağıtılacak miktar için Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından tespit edilen en son veriler esas alınır. Büyükşehir ilçe belediyeleri payı, nüfus esasına göre dağıtılır. Hesaplanan tutardan yüzde 30'luk büyükşehir belediyesi payı ayrıldıktan sonra kalan miktar büyükşehir ilçe belediyelerinin hesabına İller Bankası tarafından aktarılır.
(5) Paylar, Maliye Bakanlığı tarafından aylık olarak hesaplanır. Maliye Bakanlığı büyükşehir belediye paylarını yukarıda belirtilen esaslara göre paylaştırarak bu belediyelere doğrudan, il özel idareleri ve diğer belediyelerin paylarını ise ilgili idarelere aktarılmak üzere tahsil edilen ayı takip eden ayın sonuna kadar İller Bankası'na aktarır. İller Bankası, yukarıda belirtilen esaslara göre müteakip ayın en geç onuncu günü mesai saati sonuna kadar ilgili idarelere gönderir.
(6) Belediye ve il özel idare paylarını, kanunda belirtilen süreler içinde ilgili idarelerin hesaplarına yatırmayan sorumlular hakkında beş maaş tutarı kadar aylıktan kesme cezası uygulanır.
Hazine yardımı ise mahalli idarelerin belli bazı yatırımları veya projelerinin finansmanına destek olmak amacıyla spesifik olarak bazı belediyelere yapılan parasal transferdir. Bu yardımların başlıca dayanakları merkezi yönetim bütçe kanunu ile ilgili bakanlıkların mevzuat hükümleridir. Proje veya yatırımın kabulü merkezi yönetim tarafından takdir yetkisi gerektirdiği için bu yardımların yapılmasında bazı mahalli idareler lehine tercih söz konusu olabilmektedir.
2. Gerçekleşen gelir kaynaklarının yapısı
Mahalli idarelerin 2010 yılı bütçe gelirleri gerçekleşmeleri tablosu
Bin TL
Bütçe gelirleri toplamı 53.582.118 Bütçeye oranı
A. Vergi gelirleri 5.904.388 %11
B. Teşebbüs ve mülkiyet gelirleri 11.922.406 %22
C. Alınan bağış ve yardımlar ile özel gelirler 8.876.235 %17
Merkezi yönetim bütçesine dâhil idarelerden alınan bağış ve yardımlar 4.461.947
Proje yardımları 3.336.188
D. Faizler, paylar ve cezalar 24.172.266 %45
Kişi ve Kurumlardan Alınan Paylar 21.721.206
E.sermaye gelirleri 2.690.268 %5
Taşınmaz satış gelirleri 2.544.344
Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü Kamu Hesapları Bülteni
Yukarıdaki tabloda görüldüğü üzere 2010 yılında merkezi yönetimden mahalli idarelere yapılan gelir transferinin büyüklüğü 29.519.341-TL'dir. Bu gelirin toplam mahalli idarelerin bütçesi içindeki payı %62'dir (%45+%17). Bu oran merkezi yönetimden mahalli idarelere kaynak transfer edilmediği takdirde mahalli idarelerin faaliyetlerini icra edememeleri anlamına gelmektedir.
Bu durumdan çıkışın bir yolu olarak mahalli idarelere vergi koyma yetkisi tanınması ise çok kapsamlı ve kompleks bir konudur. Çünkü bu durum ülkemizin anayasal yönetim yapısıyla ilgili olduğu kadar mahalli idarelerin faaliyet alanları içerisinde yaratılan gelirin ne kadarının mahalli idarelerinin hizmet ve faaliyetleri sonucu yaratıldığı ile de ilgilidir. Belli bir coğrafi alanda ekonomik faaliyetin icra edilmesini ve bireylerce gelir elde edilmesini mümkün kılan kamu hizmet ve faaliyetleri ülkemizde mahalli idareler kadar merkezi yönetim kuruluşları tarafından da yürütülmektedir.
Mahalli idarelere merkezi yönetimden aktarılan gelirin mahalli idareler arasında dağılımına gelince, yukarıda da belirtildiği gibi tablonun "D. Faizler, paylar ve cezalar-kişi ve kurumlardan alınan paylar" kısmında yer alan ve genel bütçe vergi gelirlerinden mahalli idarelere ayrılan pay belli standart bir formüle göre hesaplandığı için bunda merkezi yönetimin herhangi bir takdir yetkisi ve tasarrufu bulunmamaktadır. Dolayısıyla merkezi yönetimin belli bir belediyeye daha fazla veya daha az pay aktarma konusunda tercihi ve takdiri söz konusu değildir.
Böyle bir tercih ve takdirin kullanılabileceği gelir kalemi tablonun "Merkezi yönetim bütçesine dâhil idarelerden alınan bağış ve yardımlar" kısmında yer almaktadır. Bu kalemin 2010 yılında gerçekleşme miktarı yaklaşık 4.5 milyar TL'dir. Bu rakamın hangi mahalli idarelere hangi kriterlere göre tahsis edildiğine ilişkin elimizde şu anda herhangi bir veri bulunmamaktadır.
Sonuç
Mahalli idarelerin gelir kaynaklarının yetersizliği ve mali özerklikleri uzun yıllardan beri tartışılan bir konudur. Ancak gelir kalemleri ve miktarı kadar gelir kaynaklarının usulüne uygun ve verimli bir şekilde kullanılması da önemlidir. Merkezi yönetimin mahalli idarelerin mali özerkliği konusunda çekingen davranmasında kaynakların mahalli idarelerce yerinde ve usulüne göre kullanılması konusunda mahalli idarelere duyulan şüphenin ve güven eksikliğinin önemli bir payının bulunduğu düşünülmektedir.Şahsi düşüncemiz mahalli idarelerin gelir kaynakları ve mali özerklikleri artırılırsa dahi merkezi yönetim tarafından mahalli idarelere gelir aktarımının aktarılan kaynakların usulüne uygun ve verimli şekilde kullanılmış olduğunu gösteren bağımsız mali denetim raporu şartına bağlanmasıdır.
Spesifik olarak özellik arz eden mahalli idarelerin gelir gider dengesi ile gelir kaynaklarının yapısı başka bir yazı konusudur.