Nedir şu Volcker Kuralı?

Dr. Ozan CANGÜREL / BDDK Risk Yönetimi Daire Başkanı

Temmuz 2010'da ABD'de kabul edilen Dodd- Frank Wall Street Reform ve Tüketiciyi Koruma Yasası ile finansal kuruluşların düzenlenmesine ve denetlenmesine yönelik önemli değişiklikler getirilmiştir. Bu değişikliklerden birisi Volcker Kuralı (Rule) olarak adlandırılmakta olup, bu düzenleme spesifik olarak bankaların ve banka- dışı finansal kuruluşların, genelde 60 günden kısa vadeli ve spekülatif amaçlı olarak kendi namlarına yaptıkları alım satımlar olarak ifade edilen, "proprietary trading" ile bazı istisnalar hariç hedge fonlarla ve girişim sermayesi fonlarıyla ilişkileri ve işlemlerine önemli yasak ve kısıtlar getirmektedir.
Dodd-Frank Yasası'nın 619'uncu maddesi olan Volcker Kuralı, ABD'de 5 farklı otorite tarafından (CFTC: Commodity Futures Trading Commission, Emtia Piyasası Vadeli İşlemler Komisyonu; FDIC: Federal Deposit Insurance Corporation, Federal Mevduat Sigorta Kurumu; FED: The Federal Reserve Board Federal Rezerv Kurulu (ABD Merkez BAnkası); OCC: The Office of the Comptroller of the Currency, Amerikan Bankacılık Denetim Otoritesi; SEC: Securities and Exchange Commission, Menkul Kıymetler ve Borsalar Komisyonu / Sermaye Piyasası Kurumu) ortaklaşa hazırlanarak 7 Kasım 2011'de kamuoyu görüşüne sunulmuştur. Daha önce Aralık 2011 tarihinde sona eren görüş bildirme süreci 13 Şubat 2012'ye uzatılmıştır. 14 Temmuz 2012'de yürürlüğe girmesi planlanan söz konusu düzenleme için 2 yıllık bir geçiş süreci öngörülerek tam uygulamaya geçiş tarihi de Temmuz 2014 olarak belirlenmiştir. Ancak kurala göre bu 2 yıllık geçiş sürecini daha da uzatma imkanı mevcut olup, bu yetki FED'e tanınmıştır. Öte yandan 29 Şubat 2012'de FED Başkanı Bernanke tarafından yapılan açıklamada kuralın 2012 Temmuz ayına yetiştirilemeyeceği ve kural üzerinde çalışmaları gereken çok zor konular olduğu ifade edilmiştir.
Bankaların alım-satım faaliyetleri üzerine çok önemli yasaklar getiren bu düzenlemeye karşı, dünyanın değişik yerlerindeki bankaların, lobilerin, yabancı ülke sigorta şirketlerinin, hukuk bürolarının ve fon yöneticilerinin ciddi anlamda muhalefeti görülmektedir. Yabancı ülkeler ve bankaların Volcker Kuralı'na bu kadar itiraz etmelerinin altında yatan ana sebep ABD'de faaliyet gösteren ve hepsi uluslararası faaliyet gösteren büyük ölçekli "yabancı bankaların" artık ABD piyasasında spekülatif amaçlı işlem yapamayacak olması ya da spekülatif amaçlı olmasa da kısa vadeli alım satımlarının otorite tarafından spekülatif işlem kapsamında olduğu değerlendirilerek yasaklanacak olmasıdır.
Ancak kriz dönemlerinde özellikle Avrupa ülkeleri tarafından sık sık dile getirilen, spekülatif amaçla yapılan menkul kıymet alım satımı ile ilgili bir düzenlemeye neden ilk başta Avrupa ülkeleri ve bankalarından itiraz gelmektedir? Hatta Avrupa'da spekülasyona eğilimli menkul kıymet piyasalarında bu tarz spekülasyonların önüne geçmek için "finansal işlem vergisi"nin konulması gündemde iken neden aynı amacı hedefleyen Volcker Kuralı'na muhalefet günden güne artmaktadır?
Esasında Avrupa'da spekülatif amaçlı alım-satım faaliyetlerinin azaltılması/önlenmesine yönelik bu plan ve stratejiler, Volcker Kuralı ile karşılaştırıldığında çok da "yumuşak" gözükmemektedir.
Anlaşılması ve yorumlanması kadar uygulaması da karışık gözüken Volcker Kuralı'nın ardında esasen 3 ana varsayım yatmaktadır.
1- Ticari bankalar, bir ekonominin olmazsa olmazıdır ve bunlardan beklenen aracılık hizmetleri "spekülatif" mahiyette olmamalıdır.
2- Ekonominin vazgeçilmezi olan ticari bankaların zor duruma düştükleri zaman, vergi mükelleflerinden toplanan vergilerle "kurtarıldıkları" için, bu bankaların "spekülatif, işlemlerden arındırılmaları gerekir. Aksi takdirde, son krizde de yaşandığı gibi, vergi mükellefleri bu sorumsuz ve spekülatif alım-satım işlemlerinin "son yüklenicisi" olmaktadır ki bu da hem etik hem de politik olarak izah edilmesi güç bir konudur.
3- Bankaların kendi namlarına yaptıkları ve vadesi 60 günden az olan porprietary trade işlemleri spekülatif amaçlıdır ve yukarıdaki varsayımlar gereği yasaklanması gerekmektedir.
Volcker Kuralı'na karşı öne sürülen en yaygın eleştirilerden birisi, bu düzenleme gereğince bankaların kendi adlarına yaptıkları alım satımlar (proprietary trading) üzerine getirilecek kısıtlamalar nedeniyle, bankaların piyasa yapıcılığı faaliyetlerini (market making) ve kendi adlarına ancak müşterileri hesabına yaptıkları alım satım işlemlerini sona erdirerek, finansal sistemde likiditeyi azaltma ihtimalinin yüksek olmasıdır.
Başka bir deyişle bu, piyasa yapıcılığı kapsamında alım satım yapan bankaların bu "masum" faaliyetlerinin düzenleme kapsamında otoriteler tarafından "sakıncalı" yorumlanma ihtimali her zaman vardır. Böyle yorum yapılması durumunda da piyasa yapıcılığı faaliyetlerinin azalması da büyük bir ihtimal olarak görünmektedir. Bunun da bankaların ve finansal şirketlerin, fon ihtiyacı içerisinde olan gerek devletlerin gerekse de şirketlerin, bu ihtiyaçlarını karşılamada hareket kabiliyetini azaltması kuvvetle muhtemeldir.
Ancak, daha önce de ifade ettiğimiz gibi, bankaların piyasa yapıcılığı kapsamındaki işlemleri kuralın istisnaları içerisinde sayılmaktadır. Bu noktada önemli olan husus piyasa yapıcılığı faaliyetlerinin otorite tarafından nasıl tanımlanacağı ve hangi işlemlerin istisna kapsamına gireceğinin netleştirilmesidir.
Diğer yandan azalan likiditenin etkisiyle piyasalarda borçlanma ya da fon sağlama maliyetinin de ciddi biçimde artacağı da yapılan eleştiriler arasındadır. Ancak, Volcker Kuralı'nın banka fonlarının spekülatif amaçlı alım satım işlemlerinden yatırım amaçlı işlemlere ve krediler gibi reel ekonomi için gerekli kanallara yönledirilmesi şeklindeki teorik alt yapısı göz önüne alındığında, bu eleştirinin de yetersiz olduğu görülecektir. Zira bu varsayım gerçekleşirse, yatırım amaçlı fonların likiditesi aksine artacak ve bu da fon talep edenlerin maliyetini azaltıcı bir etki yapacaktır. Sonuç olarak, likiditenin zayıflaması ekonominin genelini olumsuz etkileyecek bir husustur ki kendine gelmeye çalışan ABD ekonomisinin bu düzenlemeden etkilenme ihtimali çok daha yüksektir.
Kısa vadeli ve genelde spekülatif amaçla gerçekleştirilen alım satım faaliyetleri gerçekten de ticari bankaların istikrarı ve sağlıklı bir mali bünyeye sahip olmaları için "elzem" midir? Bu soruya verilecek olumsuz yanıtın referansı Kanada'dır. Kanada'da ABD ile karşılaştırıldığında, çok daha az sayıda "büyük ölçekli bankaların" proprietary işlemler yapmaktadırlar ve Kanada Bankacılık sektörü krizden en az etkilenen ülkeler arasındadır.
17 Temmuz 2012'de yürürlüğe girmesi planlanan Volcker Kuralı'na karşı başta da ifade edildiği gibi, gerek ABD'den gerekse ABD dışından bu kuralın değiştirilmesine yönelik ciddi talepler ve şikayetler otoriteye gitmektedir. Bankalar, değişiklik yapılamazsa da, en azından yürürlük tarihinin 17 Temmuz 2012'den 2 yıl sonraya ötelenmesini de talep etmektedirler. Bernanke 29 Şubat 2012'de yaptığı açıklamada, bu düzenlemede "en zor ayırımın", bankaların yaptıkları alım satım işlemlerinin hangisinin proprietary trade hangilerinin ise kendi adlarına ancak müşteri hesabına yapılanlar olduğunun belirlenmesi olduğunu ifade etmiştir. Kuralı düzenleyen beş otoritenin en çok bu nokta üzerinde vakit harcadıkları ve bu nedenle de Volcker Kuralı'nın daha uzun bir süre uygulamaya giremeyeceği anlaşılmaktadır.
Merkezinde "spekülasyon amaçlı işlemler" üzerine yapılacak düzenleme olan bu tartışma esasında bize çok da yabancı değil. Aralık 2009 tarihinde BDDK Başkanı Sayın Tevfik Bilgin o günlerde revaçta olan türev işlemler ile ilgili yaptığı açıklamada riskten korunmayı sağlayacak olan türev ürünlere BDDK olarak kesinlikle karşı olmadıklarını vurgulayarak, "Riski hedge etmek için türev ürünlerin kullanılmasına kesinlikle karşı değiliz. Örneğin opsiyonlar, forword, future ve swaplar elbette kullanılacak. Bankalara 'Bu enstrümanları kullanmayın' demek, bankalara 'mevduat toplamayın' demek gibi olur. Biz küresel krize de neden olan, bire 60 gibi yüksek kaldıraçlı türev ürünlere karşıyız. Bunlar kumara yakın türev ürünler, karşı olduğumuz bunlar" demişti. Kurala adını veren FED eski Başkanı Paul Volcker de eleştirilere yönelik olarak 13 Şubat 2012 tarihinde kaleme aldığı makalesinde " Basit gerçek şudur ki Dodd- Frank Yasası bankaların müşterilerinin ihtiyaçlarına cevap olarak hem piyasa yapıcılığı faaliyeti ve hem de underwriting faaliyetlerine izin vermektedir. ÖÖ(Bu düzenleme ile) yasaklanacak olan genelde "spekülatif" olarak adlandırılan proprietary tradingdir." İki açıklama arasındaki paralellik gerçekten ilgi çekici.
Başka bir deyişle, BDDK Volcker Kuralı'nın hararetle tartışıldığı bugünden yaklaşık 3 sene önce türev işlemler gibi bazı finansal ürünlerin spekülasyon amaçlı olanlarını "kumara yakın" tabiri ile tanımlamış ve gerek yerinde denetimlerde bankalar yeminli murakıpları ile gerekse de uzaktan gözetim vasıtasıyla ciddi bir şekilde takip etmiş ve gerekli uyarıları zamanında yapmıştır. İyi ki de yapmış, yoksa biz de bugünlerde bizim Volcker Kuralı'mızı tartışıyor olacaktık.