Mali yerelleşmeyi anlamak

Bilkent Üniversitesi Prof. Dr. Bilin NEYAPTI

Mali yerelleşme kamu mal ve hizmet üretim ve dağıtım işlevlerinin karar ve finansmanının devletin merkezinden yerel birimlere aktarımına karşılık gelir. Devletin var olma sebebi kamu mal ve hizmet üretimidir. Bireysel faydacılığın toplumsal fayda ile çakıştığı alanların yaygınlaşması, liberal paradigmanın yarattığı sonuçlarda somutlaşmıştır.

Yerelleşme kavramı (adem-i merkeziyetçilik) kamusal yetki ve sorumlulukların yerel yönetim birimlerine devri anlamına gelir ve esas olarak, si­yasi, yönetsel ve mali olarak ve as­lında birbirleriyle iç içe olan üç boyutta ele alınır. Siyasi açıdan yerelleşme; ulus-devletin bele­diyeler gibi yerel birim yönetici­lerinin yerel oylarla seçilmesiyle devletin hesap verme mekaniz­masının yerelle paylaşımından, federal bir siyasi yapılanmada yerel devlet birimlerimin yerel yönetime ilişkin bazı alanlarda yasa yapma yetkisine de sahip ol­masına varan bir yelpazeye yayı­lır.

Yönetsel yerelleşme; yöneti­şim kavramıyla özetlenen, top­lum-devlet ilişkileri ile birlikte, devlet birimleri arasındaki ileti­şim ve işbirliği mekanizmaları­nın, personel ve altyapı gibi açı­lardan yerel kapasitenin de geli­şimi yoluyla güçlendirilmesine değinir. Mali yerelleşme ise ka­mu mal ve hizmet üretim ve dağı­tım işlevlerinin karar ve finans­manının devletin merkezinden yerel birimlere aktarımına kar­şılık gelir.

Devletin var olma sebebi kamu mal ve hizmet üretimidir. Piya­sa aktörleri bireysel faydalarının azamileşmesi için uğraşırken, bireysel faydacılığın toplumsal fayda ile çakıştığı alanların yay­gınlaşması, liberal paradigma­nın yarattığı sonuçlarda somut­laşmıştır. Güçlünün her alanda gücünü tahkim etmesine imkan veren bir yapıda, toplumun ya da çoğunluğun ortak çıkarlarını ko­rumak için bir araya gelerek ko­lektif güç ortaya koyması ise nü­fus arttıkça, piyasalar geliştikçe ve finansal, demografik, kültürel ve siyasi farklılıklar arttıkça güç­leşir.

Toplumda kolektif hareke­tin oluşmadığı ve böylece hesap verme mekanizmalarının da iş­levsizleştiği durumda, aslında toplumun her bireyinin yararı­na olan temiz hava, su, makro­ekonomik istikrar, güvenlik ve savunma gibi kamusal ürün ve hizmetlerin arzı, gücü elinde bu­lunduranların kişisel çıkarlarıy­la çelişen sorumluluklar haline dönüşebilir. Dahası, bireyler “na­sılsa üretilir ve maliyeti de na­sılsa birileri tarafından karşıla­nır” (ortak varlıkların trajedisi) veya daha kötüsü, “nasılsa üre­tilmeyecek” düşüncesiyle, kamu mal ve hizmetlerinin finansma­nına katkıda bulunma sorumlu­luğundan uzaklaşmaya başlaya­bilir.

Kar amacı güden firma, üre­tirken yarattığı kamusal maliyeti üstlenmedikçe nehirleri ve ha­vayı kirleterek üretmeye devam eder; kültürel ya da yasal yaptı­rımlar olmadıkça parklar, sokak­lar bilinçsiz insanlar tarafından çöplüğe çevrilir ve sonuçta tüm bunların yükünü, toplumun tüm kesimleri vergileriyle ya da kö­tüleşen hayat şartlarıyla öde­mek zorunda kalır. Birey ya da dar grup çıkarlarının koşulsuz­ca ön planda olduğu olduğu bir yapı içerisinde, haklı değil güçlü kazanır ve genişleyen bir kesim için refah kayıplarının yaşanma­sı kaçınılmaz olur.

Toplumun bütününü etkile­yen ve kültürel mekanizmaların baş edemediği geniş çaplı nega­tif dışşallıkları kurallar ve seçi­ci teşvik ve yaptırımlarla içsel­leştirerek engellemenin yanı sı­ra, geniş çaplı pozitif dışsallıklar sağlayan kamusal mal ve hizme­ti için kaynak yaratma yetki ve becerisi ancak toplumun bütü­nünün refahından sorumlu ol­manın yanı sıra, hesap verme po­zisyonunda olan ve bu sorum­luluğunu yerine getirmek için vergi toplama ve ceza uygulama­larını da bünyesinde toplayan devlet mekanizmasıdır. Bugün dünya ülkelerinin büyük çoğun­luğunun karşı karşıya olduğu so­nunun temeli de devlet mekaniz­masının toplumsal refah üret­mek yerine, küresel dar çıkar odaklarına eklemlenmiş grupla­rın kontrolüne geçmiş olmasıdır.

Adil bölüşümden uzaklaşmak

Toplumda her bireyin hayat şartlarını derinden etkileyen sürdürülebilir büyüme ve adil bölü­şüm he­deflerini gerçek­leştirme çabası en saf kamu hizmetidir. Demokrasiyi en az iki yüzyıldır uygulamaya çalışan ülkelerin; bu temel hedeflere ulaşma yol­larını, bu hedeflerden nasıl sa­pıldığını ve sapmanın maliyet­lerini bilmesine rağmen hala ço­ğunun sürdürülebilir toplumsal refah rotasına girmemiş oluşu, insanlığın adeta varoluşsal soru­nu haline gelmiştir.

Bu sorunsa­lın bir yüzü demokratik sistem­lerde siyasi iktidarların politika tercihlerinin kısa vade ufku ile şekillenmesi ise diğeri de kitlesel büyüklükleriyle orantısız güce sahip dar çıkar gruplarının var­lığı ve elbette ikincinin birinci üzerinde zamanla artan tahak­kümüdür. O halde, dışsallıkları çok geniş olan saf kamu mal ve hizmetini üstlenen devlet otori­tesinin, iktidarların kısa vade si­yasi kazançlara odaklanmaları­nı ve dar çıkar odaklarının aşı­rı güçlenmelerini engelleyecek mekanizmaları geliştirmekten de sorumlu olması beklenir.

Ne ki neoliberal paradigmanın Tür­kiye dahil çoğu ülkede bugüne dek yaratmış olduğu sorun; bü­yüme hedefine aşırı odaklanır­ken adil bölüşümden uzaklaş­mak olmuştur. Ancak, 21. yüzyı­lın bitmeyen küresel iktisadi ve jeopolitik krizlerinin ardında­ki yavaşlayan büyüme olgusu bu paradigmanın da sonuna işaret etmekte.

Mali yerelleşmenin de parça­sı olduğu sosyo-iktisadi ku­rumların önemi, bu so­runlar bağlamında or­taya çıkmakta: etkin kaynak ve adil refah da­ğılımı gibi saf kamu mal ve hizmetlerinin üre­tim ve dağıtımı için; hak­sız rekabetin ve yolsuzluğun en­gellenmesi; hükümetlerin ve bi­reylerin davranışlarının kamu varlıklarını koruma ve geliştir­me hedefine uygun biçimlen­mesi gereği, ancak etkin kurum­sal mekanizmalar ile mümkün.

Merkezi siyasi otoritenin so­rumluluğu ve yükümlülüğün­deki kurumsal mekanizmala­rın etkinliği ise yapısal faktörler yanı sıra, teknolojik ve toplum­sal dinamiklere de bağlıdır. Pi­yasaların kamusal çıkarları gö­zeten kurallar ve diğer kurum­sal mekanizmalar olmadan sürdürülebilir büyümeyi sağla­makta yetersiz kaldığı, ve formel kurumların da ancak birbirleriy­le ve kültürel yapı ile bütünlük ve uyum içinde olunca etkinleştiği tecrübe ile sabittir.

MY’yi de yukarıda sunulan bu genel çerçevede anlamak gere­kir. Yerelleşme kuramına göre, standart kamu malı üreten bir merkezi otorite ile aynı maliyet­lerle ama yereldeki talep ve kısıt­ları yakından gözleyen yerel ka­musal birimler, yerel kamu mal ve hizmeti üretiminde merkez­den daha etkindir. Ancak mer­kezle yerel arasındaki personeli finansman gibi kapasite farklı­lıkları ve gelişen teknoloji ile bil­giye erişimdeki asimetrinin aza­lışı durumunda, MY kuramının varsayımları geçersizleşir.

Yani MY demografik ve coğrafi özel­likleri farklı ülkelerde farklı de­recede etkinliği olan bir kurum­sal mekanizmadır. Örneğin ho­mojen ve gelişmiş teknolojiye sahip bir ülkede MY’nın iktisadi katma değeri göz ardı edilebilir. Ancak bunun tersi bir durumda MY’nin bölgesel farklılıkları de­rinleştirmesini engellemek için, adil kaynak dağılım ve bölüşüm mekanizmalarını sağlamak yine merkezin görevi alnındadır.

Tek başına sosyo-iktisadi kalkınmanın bir ön koşulu

MY’nin sosyo-iktisadi kalkın­madaki rolünü araştıran ampi­rik analizlerde MY, basit şek­liyle, toplam kamusal har­camalar ve kamusal hasıla içinde ye­rel birimlerin pa­yı olarak ölçülü­yor. Bu ölçütlere göre MY’nin dü­zeyi, demokratik ya da otoriter; ulus-devlet ya da federal dev­let grupları içinde de olsa büyük farklılıklar göstermekte. Bunun nedenleri arasında MY’nin et­kinlik ve uygulanabilirliğini etki­leyen: Ülke büyüklüğü, gelir dü­zeyi, yönetişim kalitesi ve etnik köken ve dil farklılıkları gibi fak­törler var.

Kamusal bütçe açıkla­rı, büyüme, gelir eşitliği ve enf­lasyon gibi makro iktisadi per­formans göstergeleri ile MY’nin ilişkisinin de bu faktörlerle belir­gin biçimde etkileşimde olduğu gözleniyor. Hem kuramsal hem de ampirik çalışmalar, MY’nin bütçe açıklarını düşürmede ve büyümede özellikle iyi tasarlan­mış transfer kurallarının ve mer­kez bankası bağımsızlığı gibi ma­li baskınlığı önlemede tamam­layıcı kurumların da önemli rol oynadığını gösteriyor. Bunların yanı sıra, bölgeler arası geçişken­lik ve dışsallıkların da MY’nin etkinliği ile ters orantılı olması gözlenen bir sonuç.

Sonuç olarak, bilimsel analiz­ler MY’nin tek başına sosyo-ik­tisadi kalkınmanın bir ön koşulu ya da vazgeçilmez bir unsuru ol­madığını göstermiştir. Zira, ye­relleşmiş mali yapıların, adil bö­lüşüm gibi temel toplumsal refah sorunları, saf kamu malı üretimi ya da ulusla­rarası ve ulusal öl­çekteki şokların etkileri ile baş etmesi müm­kün değildir.

Bunun en ya­kın ve çarpı­cı örnekleri olarak, piya­sa ekonomi­lerinde ve fe­deral siyasi sistemler­de de, kü­resel da­ralma ya da Covid-19 pandemi dö­neminde mer­kezi otoritenin ülke çapında, hat­ta uluslararası ko­ordinasyon sonucu alması gereken geniş kapsamlı ve büyük mali ölçekli önlem­leri ve bunun üre­tim ve sağlık kri­zini önlemedeki önemli rolü ha­tırlanmalıdır. Ancak, yerel mali yapıların kapasitesinin güçlen­dirilmesinin; ve dışsalllıkla­rı sınırlı olan yerel kamu mal ve hizmetlerinin etkin sağlanma­sı kadar, makro iktisadi ve sos­yal etkileri olan saf kamu mal ve hizmetlerinin etkinliği için de merkezi yönetim ile koordinas­yonu sağlamaktaki rolü de te­mel önemdedir.

MY’nın uygula­ma derecesi ülkelerin gelişmiş­lik düzeyi ile çoklukla pozitif bir ilişki gösterse de federal yönetim sistemlerinde bile merkezi yö­netimi ikame etmekten uzak bir boyutta kalmıştır. Özellikle de, en gelişmiş ülkelerde dahi, mali hasıla yerelleşmesinin kamusal harcama yerelleşmesinden da­ha kısıtlı boyutta kalmış olma­sı, merkezi transfer ve diğer mali kuralların MY’nin etkinliğinde büyük önem taşımaya devam et­mesinın altını çizmektedir.

*Bu yazı, 2025 yılında “Un­derstanding Fiscal Decentrali­zation” başlığı ile Edward Elgar Yayınevi tarafından yayımlanan kitabımdan esinlenmiştir.