Sanayi politikası modasının geri dönüşü

Eski neoliberal düzen artık geçerli değil. İşlemez hale gelmiş bu düzenin kurucu ve yürütücü aktörlerinin pusulaları artık şaşmış durumda. Eski düzene aynen geri dönüş mümkün değil. Çözüm, yüzyıllardır denenmiş ve vazgeçilmiş politikalar da değil.

Geçen yazıda Ukrayna ve İran savaşları yüzünden birçok ülkede dışa bağımlılığı azalt­ma ihtiyacının gündeme geldi­ğini yazmıştım. Dışa bağımlılığı azaltma çabası sanayi politika­sı kavramının da popülaritesini arttırdı.

On yıllardır ekonomik politi­ka basit bir formüle dayanıyordu: Hükümetler makroekonomik is­tikrarı gözetir, piyasaya müdaha­le etmez ama piyasaların düzgün işlemesi için düzenleyici çerçe­veyi sağlar ve hukukun üstünlüğü ilkesini gözetirdi. Özelleştirme, serbestleştirme ve deregülasyon terimleriyle özetlenen neolibe­ral söylemde sanayi politikasına yer yoktu.

Serbestleşmenin yerini tari­fe savaşlarına, deregülasyonun yerini güvenlik odaklı regülas­yonlara, özelleştirmenin yerini yönlendirici kamu yatırımlarına bıraktığı günümüzde ise artık hü­kümetler hakem rolünden çıkıp sanayi politikası araçlarına dört elle sarılır hale geldiler.

Öyle ki Dünya Bankası Mart ayında yayımladığı “Industrial Policy for Development: Appro­aches in the 21st Century” başlık­lı raporuyla gelişmekte olan ül­keler için sanayi politikası uygu­lama rehberi hazırladı. Şimdiye kadar ilkesel olarak sektör gözet­meyen projelere kredi sağlayan, hatta 20. yüzyılda ülkelerin mev­cut sanayi politikası uygulamala­rını geri çevirmek amacıyla kredi veren Dünya Bankası ne oldu da politika değiştirdi? Üstelik rapo­run içinde kurum görevlilerinin bu politikalara pek de ikna olma­dığı not edilmiş iken.

Sonda söyleyeceğimi başta söyleyeyim: Dünya Bankası’nın aynı anda hem sanayi politikası­na karşı şartlar koşup hem de sa­nayi politikası rehberi yayımla­ması kurumsal bir tutarsızlıktan öte siyasi bir çıkmaza işaret edi­yor. Çünkü eski neoliberal düzen artık geçerli değil. İşlemez hale gelmiş bu düzenin kurucu ve yü­rütücü aktörlerinin pusulaları artık şaştı. Eski düzene aynen ge­ri dönüş mümkün değil. Çözüm, yüzyıllardır denenmiş ve vaz­geçilmiş politikalar da değil. Bu siyasi çıkmaz nedeniyle Dünya Bankası aslında desteklemedi­ği ama desteklermiş gibi yaptığı bir politika konusunda bir rehber hazırlamak durumunda kalıyor.

Sanayi politikası nedir? Ne işe yarar?

Sanayi politikasının kapsamı­nın ne olduğu konusunda lite­ratürde tam bir mutabakat yok. Dünya Bankası raporunda sanayi politikası çok geniş bir biçimde tanımlanmış: Stratejik olarak gö­rülen faaliyetleri artırmak üze­re hükümetlerin uyguladığı po­litikalar. Her ne kadar adı sanayi politikası olsa da sadece sanayi sektörleri değil stratejik olarak görülen tüm sektörler bu kapsa­ma giriyor. Aslında neyin strate­jik olduğunun da bir tanımı yok. Kastedilen, diğer ekonomik faali­yetlere göre daha üstün tutulma­sı. Herhangi bir ülkede, herhangi bir hükümet, herhangi bir faali­yeti stratejik olarak kabul edebi­lir. Bu nadir toprak elementleri de olabilir, yapay zekâ da, gıda da ve hatta film endüstrisi de…

Bugün nadir toprak elementi veya yapay zekâ teknolojilerin­de kapasite geliştirme deyince sanayi politikası ile yeni bir ara­cın ve taze bir fikrin öne sürül­düğü izlenimi uyanıyor. Ama bir zamanlar ithalatta dışa bağım­lılığı azaltmak için kullanılan it­hal ikamesinde de çok benzer bir yaklaşım vardı. Hatta daha da ge­riye, sanayi politikasının fikir ba­bası kabul edilen Alexander Ha­milton’un bebek endüstri tezine kadar geri gitmek de mümkün. Naftalinli bir izlenim bırakma­mak için eski kavramlardan ka­çınılsa da elimizde özü itibariyle çok eski bir politika var.

Sanayi politikası derken neyin stratejik olduğunun net tanım­lanmadığı, nasıl geliştirileceği konusunda veriye ve kanıta daya­lı spesifik önerilerin olmadığı bir alandan konuşuyoruz. Hal böyle olunca konu bilimin değil politi­kanın alanına giriyor. Zaten ra­por, hangi sektörün seçileceğine dair "bilimsel bir hedeflemenin mümkün olmadığını" açıkça iti­raf ediyor. Bunun yerine sezgisel davranmanın ve el yordamıyla ilerlemenin önerildiğini okuyun­ca “nereden… nereye” demekten kendimi alamadım. Rapora göre sanayi politikalarının GSYH üze­rindeki etkisi yüzde 0,59 ile yüz­de 2,06 arasında bir seviyede ka­lıyor. Başarı garantili olmaktan o kadar uzak ki raporda her başarılı bir sanayi politikası uygulama­sının karşısında bir de başarısız uygulama örneği bulmak müm­kün diye belirtiliyor.

Sanayi politikasının bu müte­vazı getirisi karşılığında öden­mesi gereken bedel bazen olduk­ça yüksek olabiliyor. Bütçeye bi­nen yükün büyüklüğü, ithalat tarifeleri ve yerli içerik gerekli­liklerinin yol açtığı fiyat artışla­rı, korumacı önlemlerin verimsiz işletmeleri piyasada tutmasın­dan kaynaklanan verimlilik ka­yıpları ekonomiler üzerinde ağır bir maliyet demek.

Fakat bazen bunlara, güçlü çıkar gruplarının hükümet politikaları üzerinde­ki etkisinin yolsuzluklara neden olması, baskı grupları nedeniy­le koruma ve sübvansiyon prog­ramlarını sonlandırmanın zor ol­ması gibi siyasi maliyetler de ek­lenir. Bu maliyetlerin azaltmanın bilinen yegane yolu ise sanayi po­litikalarını geliştirme ve uygula­ma konusunda sahip olunan ku­rumsal kapasite. Fakat yine gü­nümüzde bu kurumsal kapasite hemen her yerde ya geriliyor ya da tehdit altında. Aslında kurum­sal kapasitede ortaya çıkan bu zafiyet hem sanayi politikasının geri dönüşüne zemin hazırlıyor hem de kurumsal kapasite zayıf­ladıkça sanayi politikası daha da tehlikeli hale geliyor.

Geçen haftaki yazıda bahset­tiğim Türkiye’nin “yerli ve milli” söylemi de aslında bir sanayi po­litikası yaklaşımı. Türkiye’de de sanayi politikası talepleri gide­rek daha yüksek sesle dillendiri­lir hale gelecek. O zaman konuya tekrar döneriz.

Şimdilik yazıyı Keynes'in en­telektüel tutarlılığı önemseme­den pratik çözümler peşindeki iş insanları ve siyasetçiler için söy­lediği meşhur sözü hatırlayarak bitirelim: Her türlü entelektüel etkiden azade olduğunu düşü­nen bu pratik insanlar, farkında olmasalar da, çoktan unutulmuş iktisatçıların hayaletlerinin kö­lesidir aslında...