Kamu kurumlarının hangi malları haczedilebilir

Ahmet ARSLAN / SMMM, Denetçi

Bilindiği üzere, devletten alacaklı olan gerçek veya tüzel kişilerin alacaklarının zamanında ödenmemesi nedeniyle icra yoluna başvurmak zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Bununla birlikte, icra hukukumuzda devlet mallarının haczedilememesi kuralı hangi idarelerin devlet kavramı içinde yer aldığı ve hangi malların devlet malı tanımına girdiği hususunun incelenmesini önemli kılmaktadır.

1. Devlet malının haczedilemeyeceği kuralı

2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu’nun “Haczi Caiz Olmayan Mallar ve Haklar” başlıklı 82’nci maddesinde “Devletin malları ile mahsus kanunlarında haczi caiz olmadığı gösterilen mallar” da haczedilemez mallar arasında sayılmıştır. 

Bu durumda devletten veya özel kanununda haczi mümkün olmadığı belirtilen malvarlığı olan bir kurumdan hakediş alacağı bulunan gerçek veya tüzel kişilerin haciz işlemleri dışındaki takip yollarına başvurmaları söz konusu olmaktadır. 

Diğer taraftan, devlet mallarının haczedilemeyeceği hususu icra hukukunda bir kural olarak belirtilmiş olduğundan aşağıdaki açıklamalarımızda da görülebileceği gibi istinsai durumlarda kamunun elinde bulunan bazı mal ve hakların haczi mümkün görünmektedir. 

2. Devlet kavramı ile devlet malının tanım ve kapsamı

2005 yılı başında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ndan önce mali anayasa niteliğinde bulunan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nda geniş anlamda “devletin mal varlığı” tanımı yer almıştır.

Söz konusu mülga kanunun “Devletin Mal Varlığı (Devletin emvali) ” başlıklı 2’nci maddesinde; “Devletin mal varlığı; Devletçe salınan ve alınan her türlü vergi ve resim ile Devlete ait nakit, hisse senedi, her türlü taşınır ve taşınmaz eşya, mal, kıymet ve bunların gelirleri, kiraları ile satış bedellerinden oluşur”

şeklinde hüküm mevcuttu.

Söz konusu kanunu yürürlükten kaldıran ve yerine geçen 5018 sayılı Kanun’da ise devlet yerine “kamu”, “genel yönetim” “merkezi yönetim” gibi devlet tanımının dışında yeni kavramlar yer almakta ancak kanunda kamu malı kavramı yer almamaktadır. Söz konusu kavram yerine kamu kaynağı kavramı kullanılmaktadır. 

Kanunda “Kamu kaynakları”; borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dahil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerler olarak tanımlanmış ve kanununun amacının kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması düzenlemek olarak tanımlanmıştır. 

Bununla birlikte, 2004 sayılı Kanunda devletin kaynakları ya da kamu malları gibi kavramlar kullanılmadığından bu kavramların söz konusu kanundaki haczedilememe kuralı kapsamında değerlendirilmemesi ve devletin malı kavramının diğer mevzuat hükümleri ile yargı kararları ışığında değerlendirilmesi gerekmektedir. 

İlk olarak, 2004 sayılı Kanun’da alan devlet mallarına haciz yasağı kuralının Anayasa’ya aykırı olmadığına dair Anayasa Mahkemesi’nin 21.10.1992 tarih ve 1992/13 Esas ve 1992/50 Karar sayılı kararına göre; “Devlet malları; 1050 sayılı Kanun’a göre, Devletçe konulan ve toplanan vergiler ve resimler ile Devlete ait paralar ve pay senetleri ile her türlü taşınır ve taşınmaz mal ve bunların kira geliri ve satış bedellerinden oluşmaktadır.”

Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’nun 26.02.2003 tarih 2003/12-116 E. ve 2003/111 K. sayılı Kararına göre de; “İcra İflas Yasası’nın 82/1 maddesine göre haczedilemeyen devlet malları kavramı, salt devlet tüzel kişiliği içindeki genel ve katma bütçeli dairelerin ellerinde bulunan ve idare ve muhasebesi 1050 sayılı Genel Muhasebe Yasası’na tabi malları kapsar.

İcra İflas Yasası’nın 82/1. maddesinde açıklanan biçimde bir kuruluşa ait malın devlet malı sayılabilmesi için bu kuruluşun, bütçesinin 1050 sayılı Genel Muhasebe Yasası’na tabi olması, Bütçe Yasası’nda sayılan genel ya da katma bütçeli daireler arasında yer alması, mallarının kamu hizmetlerine doğrudan tahsis edilmiş olması, sağladığı ekonomik ve sosyal yararlar dolayısıyla kamunun yararlandığı ve öz sermayesi devletçe temin edilen bir kuruluş olması gereklidir.”
Yukarıda belirtilen kararlarda da görüldüğü üzere, 2004 sayılı Kanundaki devletin malı kavramının “Devlet tüzelkişiliği içindeki genel ve katma bütçeli dairelerin ellerinde bulunan ve idare ve muhasebesi 1050 (5018) sayılı tabi mallar” olarak anlaşılması gerekmektedir. 

Yukarıda belirtilen Yargıtay kararına göre; 2004 sayılı Kanun’un 82’nci maddesinde açıklanan biçimde bir kuruluşa ait malın devlet malı sayılabilmesi için Anayasa Mahkemesinin kararında belirtildiği gibi, “kuruluşun bütçesinin 1050 sayılı Genel Muhasebe Yasası’na tabi olması, bütçe kanununda sayılan genel ya da katma bütçeli daireler arasında yer alması”nın yanısıra “mallarının kamu hizmetlerine doğrudan tahsis edilmiş olması, sağladığı ekonomik ve sosyal yararlar dolayısıyla kamunun yararlandığı mallar” olması gerekmektedir. 

Söz konusu kararda belirtilen katma bütçeli idareler genel olarak 5018 sayılı Kanun’la özel bütçeli idareler olarak düzenlenmiş olup kanun kapsamındaki diğer idareler ise genel bütçeli idareler, mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar olarak sayılmıştır.
Dolayısıyla söz konusu yargı kararlarına göre 5018 sayılı Kanun kapsamında yer alan idarelerin söz konusu kanuna göre idare edilen mal, gelir ve alacaklarının haczi mümkün değildir. 

Malvarlığının 1050 (5018) sayılı Kanun’a göre idare ve muhasebe edilmesinden ise; söz gelir ve giderlerin konusu kanunun bütçe hazırlama, uygulama ve sonuçlandırma hükümlerine göre gerçekleştirilmesi ile taşınır ve taşınmaz mallarının idaresinin söz konusu kanun ile kanuna istinaden yayımlanan ikincil mevzuat (yönetmelik, tebliğ vb.) hükümlerine göre gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Örneğin, idarelerin taşınır mallarının idare ve muhasebesinin söz konusu kanuna istinaden yayımlanan Taşınır Mal Yönetmeliği’ne göre gerçekleştirilmesinin bu gerekliliği karşıladığı düşünülmektedir. 

Diğer taraftan, genel ve özel bütçeli idareler dışında kalan belediyeler, il özel idareleri gibi kamu idarelerinin kendi teşkilat kanunlarında söz konusu idarelerin mallarının haczedilemeyeceğine dair bazı hükümler bulunmaktadır. 

Örneğin, 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre; “Belediyenin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirleri haczedilemez.”

Aynı şekilde, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre; “İl özel idaresinin proje karşılığı borçlanma yoluyla elde edilen gelirleri, vergi, resim ve harçları, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları haczedilemez.” 

Görüldüğü üzere, söz konusu mahalli idarelerin bütün varlığı değil sadece proje karşılığı borçlanma yoluyla elde edilen gelirleri, vergi, resim ve harçları, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan malları haciz kapsamı dışındadır. 

Bu durumda, söz konusu idarelerin kamu hizmetlerinde kullanılmayıp kiraya verilen işhanı, dükkan, istasyon gibi taşınmazları ile bunlardan elde edilen kira gelirleri, iş makinaları ve mal ve hizmet satışlarından kaynaklanan alacak ve nakit mevcutlarının haczi mümkündür. 

3. Devlet malı kapsamı dışında yer alan malvarlıkları

Yukarıda belirtilen mevzuat ve yargı kararlarına göre 5018 sayılı Kanun kapsamı dışında yer alan ve özel mevzuatında mallarının devlet malı kapsamında yer aldığı şeklinde bir hüküm bulunmayan kamu idarelerinin malvarlıkları ile söz konusu kanunda yer almakta birlikte malvarlıklarının (taşınır ve taşınmaz mal, gelir, gider, alacak vb.) sevk ve idaresi söz konusu kanundaki hükümlere tabi olmayan idarelerin söz konusu mal varlıkları haczedilebilecektir.

Bu konuda hemen ilk akla gelen kurumlar Sağlık Bakanlığı’na bağlı hastaneler, üniversite hastaneleri ve belediyelere bağlı olarak faaliyet gösteren ticari işletmelerdir. 

Döner sermayeli işletmeler 5018 sayılı Kanun’daki bütçe ve muhasebe usullerine tabi değildir. Ayrıca, tüzel kişiliğe de sahip bulunmadıklarından adlarına kayıtlı taşınır veya taşınmaz mevcut değildir. Söz konusu taşınır ve taşınmazlar döner sermayeli işletmelerin bağlı bulunduğu kamu idarelerinin malları olup devlet malı kategorisinde değerlendirilmektedir. 

Söz konusu işletmelerin 5018 sayılı kanundaki bütçe ve muhasebe usullerine tabi olmayan fon varlığı kapsamındaki mevcutlar olarak kasa veya bankalardaki mevcutları ile alacakları ve bir kamu idaresine bağlı olmakla birlikte kamu hizmeti yerine ticari amaçla işletilen işletmelere ait mallar haczedilebilir malvarlığı kapsamındadır. 

Sonuç

Yukarıda yaptığımız analizlere göre;

1- 5018 sayılı Kanun kapsamında yer alan kamu idarelerinin icra hukuku açısından devlet tanımının içinde yer aldığı ve bu nedenle bu idarelerin kamu hizmetine özgülenmiş taşınır ve taşınmaz malları ile kamu geliri (vergi, harç gibi) niteliğindeki nakit mevcutları ve alacakları devlet malı niteliğinde olduğundan bu idareler ve mallarına karşı haciz takibi yapılamayacağı, 

2- Söz konusu idarelere bağlı döner sermayeli işletmelerin alacak ve nakitleri ile kamu idarelerinin kamu hizmeti dışında başka amaçlarla kullanılan malları ile bunlara ilişkin nakit ve alacakların devlet malı kapsamında yer almadığı ve bu nedenle hacze tabi olabileceği,

3- Kamu hizmeti sunsa dahi 5018 sayılı kanun kapsamı dışında kalan ve kendi mevzuatında özel bir hüküm bulunmayan diğer idarelerin malvarlığına karşı haciz yoluna başvurulmasının mümkün olduğu,
anlaşılmaktadır.