SGK’nın sorunu sadece prim ödemeleri mi?

Ahmet ARSLAN / MBA, CPA, Muhasebat Kontrolörü Maliye Bakanlığı

Siyasi irade ile iş dünyası (TOBB) arasında tartışma yaratan bir durum olarak işsizliğin her bir işverenin ilave birer işçi almasıyla çözülebileceği tartışmaları sürecinde TOBB'un kendi üyeleri arasında yaptığı bir ankette, işverenlerin %60'ı işsizliğin en önemli sebebini istihdam üzerindeki mali yükler olarak gördüklerini ifade etmiş; %82'si ise kayıt dışı istihdamı önlemek için en etkili yol olarak istihdam üzerindeki mali yüklerin azaltılmasını işaret etmiştir .

Geçmiş yazılarımızda, özellikle bazı dönemlerde uygulanmış olan popülist politikaların da etkisiyle açık verdirilen sosyal güvenlik sisteminin kamu mali (bütçe) dengesinin kırılganlığını artırdığından söz etmiştik. 2008 yılı başında uygulamaya konulan sosyal güvenlik reformu esasen bu tür açıkları ortadan kaldırmayı ve önlemeyi amaçlamaktaydı. Ne var ki aradan geçen 2 yıldan fazla dönemde bu alanda istenen amaca ulaşıldığını söylemek güçtür. Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) mali istatistiklerine göre 2009 yılında 53 milyar TL olan çoğunlukla finansman açığı için yapılan bütçe transferleri 2010 yılının ilk çeyreğinde yaklaşık 15 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Bu, aynı trendin devam etmesi halinde, 2010 yılı sonunda kuruma 60 milyar TL (15 x 4 çeyrek) bütçeden transfer yapılması anlamına gelmektedir. Zaten söz konusu kurumun 2010 yılı bütçesinde, merkezi yönetim bütçesinden kuruma yaklaşık 58 milyar TL transfer yapılması öngörülmektedir. Yani SGK'nın finansman açığı kamu bütçesinden vatandaşın vergileri ile finanse edilmeye devam edecektir.

Fakat bu yazımızda, söz konusu finansman açıklarının boyutundan ziyade prim gelirleri ve emeklilik ödemeleri dışında prim gelirleriyle yaratılan fonların yönetilmesindeki zafiyet, kurumun mali performansı ve hesap verme sorumluluğu irdelenecektir. 1946 yılından beri (ilk başta İşçi Sigortaları Kurumu olarak 1946 yılında kurulan SSK, 1949 yılında kurulan Emekli Sandığı ve 1971 yılında kurulan Bağ-Kur) var olan bu kurumun ilk 25-30 yıllık döneminde sadece prim gelirleri toplayıp emekli ödemeleri yapmadığını varsaydığımızda yüz milyarlarca TL fon yaratmış olması gerekirken finansman açığı için bugün halen devlet bütçesinden parasal transfer alması oldukça düşündürücüdür.

Bu durumun iki önemli boyutu bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, bu finansman açığından kaynaklanan sosyal güvenlik yüklerinin ağırlığının iş dünyası üzerindeki olumsuz etkisi, diğeri ise sosyal güvenlik finansman açığının vatandaşın vergileriyle karşılanmasının yarattığı sosyal adaletsizliktir (bir neslin başka bir nesil tarafından finanse edilmesi).

2008 yılında uygulamaya giren sosyal güvenlik reformu ne yazık ki sadece prim gelirleri ve ödemelere ilişkin düzenlemelerle sınırlı kalmış, kurumsal ve finansal yönetim açısından pek bir yenilik getirememiştir.

Çalışmamızda ilk olarak, sosyal güvenlik finansman açığının unsurlarına bakılacak daha sonra uzun vadeli bir perspektif açısıyla kurumun finansal performansı değerlendirilecektir.

1. SGK gelir ve giderlerinin yapısı

SGK'nın mali yapısını genel kabul görmüş muhasebe kurallarına uygun olmadığını düşündüğümüz kurumun mali istatistiklerindeki aşağıda yer alan verilerden hareketle tespit edebiliriz. Bunun dışında SGK'ca düzenlenmiş bir kesin hesap cetveli ve diğer mali tabloların mevut olmadığını (en azından kurumun web sayfasından öğrendiğimiz kadarıyla) belirtmekte fayda bulunmaktadır.

Sgk Gelir-Gider Dengesi

(Milyon Tl) 2008 2009

I-Gelirler 67.257 76.877

1- Prim gelirleri 47.871 52.881

2- Yeniden yapılandırma 6.676 1.698

3- Devlet katkısı 1.719 10.879

4- Ek ödeme 2.589 2.923

5- Faturalı ödemeler 5.019 5.908

6- Diğer gelirler 3.384 2.588

Iı-Giderler 93.159 105.580

1- Emekli aylıkları  58.885 67.408

2- Ek ödeme 2.614 2.957

3- Sağlık harcamaları 25.404 28.863

3.1- İlaç harcamaları 10.717 13.161

3.2- Tedavi harcamaları 13.953 15.129

3.2.1- Devlet hastaneleri 7.325 7.875

3.2.2- Üniversite hastaneleri 2.247 2.572

3.2.3- Özel hastaneler 4.381 4.682

4- Faturalı ödemeler 3.317 4.044

5- Diğer giderler 2.689 867

III- Açık  -25.902 -28.703

IV- Bütçe transferi 35.016 52.600

1- Açık için  25.689 29.369

2- Devlet katkısı 1.719 10.879

3- Faturalı ödemeler için 5.019 2.923

4- Ek ödeme için 2.589 5.908

Kaynak: SGK Mali İstatistikleri (www.sgk.gov.tr)

Yukarıdaki tabloda en dikkat çekici unsurlardan biri genellikle finansman açığı için bütçeden yapılan transferlerin büyüklüğüdür. Aşağıdaki grafikte de yansıtıldığı üzere yıllar itibariyle gittikçe büyüyen bu rakam 2009 yılında yaklaşık 53 milyar TL düzeyinde gerçekleşmiş olup GSMH'ın % 5.6'sına erişmiştir. 1998 yılından 2010 yılı ile birlikte özerk olduğu söylenen Sosyal Güvenlik Kurumuna çoğunlukla finansman açığı için devlet bütçesinden yapılan transferlerin toplamı ise yaklaşık 281 milyar TL'ye ulaşmakta olup bu transferlerin kuruma borç verme konseptinde yapılıp yapılmadığı da bilinmemektedir.

Sol eksen parasal tutarı, sağ eksen ise %'yi göstermektedir.

Kaynak: SGK Mali İstatistikleri (www.sgk.gov.tr)

Bir diğer önemli tespit ise düzenlemeleri gerek teknik gerekse hukuki sorunlar yaratan SGK'nın ilaç harcamalarının Kurumun toplam harcamalarının sadece %12.4'nü oluşturmasıdır.

Son bir tespit olarak, kurumun gelir-gider dengesi tablosu ile burada yer almayan nakit akım tablosunda yer alan rakamların birbirinin tıpatıp aynısı olmasıdır. Kurumun tahakkuk etmiş bütün gelirlerini toplayamadığını varsaydığımızda ve yazımızın bir sonraki bölümünde de belirttiğimiz gibi 45 milyar TL alacağı olduğu halde gene de bu iki tablodaki rakamların birbirinin aynısı olması kurumun mali istatistiklerinin genel kabul görmüş muhasebe ilkelerine uygun olarak düzenlenmediği konusundaki şüphelerimizi arttırmaktadır. Aynı şekilde, kurumun mali istatistikleri arasında yer alan "Gelir-Gider Dengesi" diye bir tablonun Kurumun tabi olduğu Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde genel kabul görmüş muhasebe prensipleriyle uyumlu olarak belirtilen mali tablolar arasında yer almadığını; nakit akım tablosunun ise söz konusu Yönetmelikte belirtilen standart şekle (forma) uygun olmadığını da belirtelim.

Kurumun Gelir - Gider Dengesi tablosundan anlaşıldığı kadarıyla SGK 2009 yılında primler dâhil yaklaşık 77 Milyar TL gelir sağlamıştır. Ne var ki bu rakamın içinde SGK'nın varlıklarının işletilmesinden kaynaklandığı düşünülen ve "Diğer Gelirler" olarak ifade edilen gelirin miktarı sadece 2.5 milyar TL'dir (kurumun mali istatistikleri arasında başkaca bir mali tablo yer almadığı için kurumun yatırım gelirlerinin yukarıda belirtilen rakamdan ibaret olduğunu düşünüyoruz).

Bu durum kurumun finansal performansını incelememizi gerektirmektedir. 

2. SGK'nın finansal performansı

2,5 milyar TL'lik "diğer gelir" SGK'nın toplam gelirlerinin sadece %3 düzeyine denk gelmektedir. Söz konusu gelirin kurumun sahip olduğu gayrimenkul gibi varlıkların işletilmesinden kaynaklandığı düşünülmektedir.

Fakat varsayımsal olarak SGK'nın 2009 yılı başında kurulan bir fon olduğunu, yılın başında yukarıda belirtilen 77 Milyar TL'lik bir gelir sağladığını ve bunu yıl sonunda hak sahiplerine ödeyeceğini farz edecek olursak söz konusu fonunun sıfır riskli hazine kâğıtlarında değerlendirildiğini düşündüğümüzde yaklaşık ortalama %14,3'lük  yıllık faiz oranı ile sağlaması gereken minimum getiri yaklaşık 10.7 Milyar TL'dir. Her yıl aynı getiri miktarını varsayarsak bu 20-25 yıllık dönemde yüz milyarlarca TL getiri anlamına gelmektedir. Biraz daha düşük bir getiri reel olarak %9.63  faiz oranıyla vadeli mevduat hesabından da sağlanabilirdi. Kaldı ki 2009 yılında borsa kâğıtları reel olarak yaklaşık %84.56 , bireysel emeklilik fonları ise ortalama %23 , (A) tipi yatırım fonları %51.87 , (B) tipi yatırım fonları %9.49 civarında bir getiri sağlamıştır. Bu durum SGK fonlarının işletilmesindeki düşük performansı açıkça göstermektedir.

Kurum bazen alacaklarını tahsil edememekten yakınmakta ve bu nedenle, finansal performansındaki düşüklüğün alacaklarını tahsil edememiş olmasından kaynaklandığı görüntüsü ortaya çıkmaktadır. Fakat durum göründüğünden farklıdır. Şöyle ki:

Her ne kadar düzenlenmiş bir bilançosu yoksa da kurumun 07.05.2010 tarihli sigortalı istatistiklerinden öğrendiğimiz kadarıyla kurumun bağımsız çalışanlardan (BAĞ-KUR) yaklaşık 20 milyar TL ve işçi çalıştıran işverenlerden yaklaşık 25 milyar TL olmak üzere toplam 45 Milyar TL alacağı bulunmaktadır.

Şu iki sebepten dolayı finansal performansındaki düşüklük katılımcıların borçlarını zamanında ödememeleri hususuna bağlanmamalıdır. İlk olarak, Kurum kendi alacaklarını tahsil sorumluluğunda olup bu tahsilâtı yapma iktidarındadır çünkü teşkilat yasasına göre kurum alacakları imtiyazlı, öncelikli alacaklar (6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Hakkındaki Kanuna tabi) statüsündedir. Dolayısıyla kurum alacaklarının diğer alacaklara nazaran tahsili daha kolay bir niteliği bulunmaktadır. Ayrıca Kurum banka ve diğer finansal kurumların tahsilâtlarında uyguladıkları yöntemlerden faydalanabilir ve gerekirse bu konuda danışmanlık hizmeti de satın alabilir. Diğer taraftan, Kurumun bu alacaklarının varlığa dayalı menkul kıymetlere ve faktöring yoluyla nakde dönüştürmeye ve tahsilat kurumları (collection agencies) yoluyla daha hızlı bir şekilde toplanmasına yönelik düzenlemeler de yapılabilir.

İkinci olarak, Kurum toplam 45 milyar TL'lik alacağının tamamını 2010 yılında toplasa bile bu rakam 2010 yılında öngörülen 58 milyar TL tutarındaki bütçe transferini gerektiren finansman açığının altındadır.

SGK'nın bu duruma gelmiş olmasında yıllarca politik etkilere maruz kalmış olmasının yanı sıra birçok faktör etkilidir. Bunlardan birincisi kurumun finansal kurum mantığı yerine tipik devlet dairesi bütçe mantığı ile çalışmasıdır. Kurum fonların verimli bir şekilde işletilmesini sağlamak yerine sürekli prim gelir ve giderleri arasındaki yıllık bütçe dengesini tesis etmekle meşgul olmuştur. Kısa vadeli bir bakış açısıyla prim gelirlerinin ödemeleri karşılama oranı Kurum açısından bir başarı göstergesi olarak addedilmiştir.

Diğer bir faktör de yapılan yatırımların niteliği ile ilgilidir. Bilindiği gibi şu anda Sosyal Güvenlik Kurumu şemsiyesi altındaki özellikle SSK ve Emekli Sandığı geçmişte yıllarca büyük tutarda fonları gayrimenkul (bina, otel, arazi, arsa vb) edinimleri için kullanmıştır. Son zamanlarda bu gayrimenkullerin bir kısmi elden çıkarılmakta ve kötü durumdaki bir kısmının bakım onarımı için çeşitli düzenlemeler yapılmakta olmasına karşın bu varlıkların geçmişteki getiri rakamları kamuoyuna açıklanmamıştır.

Muhtemelen bu tür yatırımlardan istenilen getiri elde edilememiş olduğundan hareketle Kurumun teşkilat yasasının 35'inci maddesinde kurumun görevlendirildiği hizmetlerin gereği ve bağışlar dışında taşınmaz edinemeyeceği hükme bağlanmıştır. Benzer bir sosyal güvenlik kurumu olarak, daha az siyasi etkilere maruz kalan OYAK'a bakıldığında OYAK düşük getirili satın almalar yerine çeşitli fabrika (örneğin çimento fabrikaları), banka ve işletmeler edinerek bunları profesyonel şirket modeliyle yönetmiştir. Bugün OYAK'ın holding haline gelmiş olmasında bu iktisadi ve profesyonel bakış açısının payı inkâr edilemez.

Diğer taraftan, kurumun bünyesindeki Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanlığı'nın pek fonksiyonel olmadığı düşünülmektedir. Hâlbuki normal emeklilik fonları şirketlerinde bu tür birimlerin fonksiyonel bağımsızlığı, performans denetimi ve sorumluluğu esastır.

Sosyal Güvenlik Kurumu finansman açığını sadece kayıt içindeki prim gelirlerini artırmaya veya teknik ve hukuksal sonuçları sıkıntılar yaratan ilaç harcamalarını kısmakla çözecek gibi görünmemektedir. Kayıt içindeki prim gelirlerini artırmaya çalışmak kayıt dışılığı körükleyecektir. Harcama tarafına bakıldığında, yukarıda belirtildiği gibi toplam ilaç harcamaları toplam Kurum giderlerinin sadece %12'sini oluşturmaktadır (Bu, sağlık faturalarının sıkı bir şekilde denetlenmemesi anlamına gelmemelidir). Sağlık harcamalarının Batı Avrupa ve ABD'de sosyal güvenlik sisteminde finansman açığına yol açmasının nedenleri Türkiye'dekinden tamamen farklıdır ve büyük ölçüde nüfusun demografik yapısı ve sağlık hizmetlerinin yüksek maliyetlerinden kaynaklanmaktadır. Sanıldığının aksine, Türkiye'de sağlık hizmetleri göreceli olarak pahalı değildir ve herhangi bir kurumun mali dengesinde büyük bir açığa yol açacak boyuta henüz erişmemiştir. Hemen belirtmek gerekir ki Türkiye'de toplam sağlık harcamalarının GSMH'ya oranı %7.6 iken, OECD ortalaması %9; ABD'de %15.6; Almanya, Fransa, İsviçre gibi ülkelerde ortalama %11 düzeyinde ve komşumuz Yunanistan'da ise %10.1'dir .

SGK'nın finansman açığında önemli bir faktör olarak hesap verilebilirlik bakımından SGK'ya bakılacak olursa bu alanda da istenilen seviyeye ulaştığı söylenemez. Kurumsal yönetimde düzenli bir muhasebe sistemi karar sürecine bilgi katkısı sağlamak ve faaliyet sonuçlarını görmek açısından hayati bir önem taşımaktadır. SGK'nın da kapsamında yer aldığı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu mali saydamlık bağlamında her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesini ve kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulmasını zorunlu kılmaktadır. Bu kanuna istinaden yayımlanan Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hükümlerine göre kapsama dâhil kamu idarelerince Bilanço, Faaliyet Sonuçları Tablosu, Bütçe Uygulama Sonuçları Tablosu, Nakit Akım Tablosu ile Mali Varlık ve Yükümlülükler Değişim Tablosu gibi mali tabloların hazırlanıp kamuoyunun bilgisine sunulması gerektiği halde SGK'nın bu alanda beklenen duruma gelmediğini görmekteyiz.

Bu noktada irdelenmesi gereken bir diğer önemli nokta çeşitli sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında birleştirilmesi (konsolidasyon) sürecinin nasıl gerçekleştiği ile ilgilidir. Orta büyüklükteki iki şirketin birleşme süreci bile birkaç yılı alabilirken, bu iş danışmanlık şirketleri vasıtasıyla yürütülürken ve konsolidasyon hesapları çok detaylı bir şekilde düzenlenirken aynı sürecin yüzmilyarlarca liralık gelir ve gideri olan sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında birleştirilmesi sürecinde gerçekleşmiş olduğunu söylemek güçtür. Diğer taraftan, sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında birleştirilmesi sürecinde bankaların ve diğer çeşitli kurumların bünyesindeki bir nevi sosyal güvenlik kuruluşu olan yardım ve dayanışma sandıklarının SGK'ye devredilmeden önceki mali durumları ve ne şekilde SGK'ye devredilmiş olduklarının da bilinmesi gerekmektedir.

Sonuç ve öneriler

Anayasaya göre devletin vatandaşlarına sosyal güvenlik sağlamak için gerekli düzenlemeleri yapmak zorunluluğu sosyal güvenlik hizmetinin sürekli finansman açığı verdirilerek yapılması anlamına gelmemelidir. Bugün Türkiye'de bireysel emeklilik sisteminin yeterince gelişememesinin en önemli nedenlerinden birisi olarak zorunlu kamu sosyal güvenlik sisteminin varlığı gösterilmektedir. Bunun yanı sıra sosyal güvenlik yükleri iş dünyasının sürekli yakındığı konuların başında gelmektedir.

Sistemdeki sorunları gidermek için Sosyal Güvenlik Kurumunun kurumsal yönetim anlamında yapması gereken çok şey bulunmaktadır. Hesap verme sorumluluğu bakımından Kurumun yayınlanmış temel mali tabloları, stratejik planı, faaliyet raporu ve kesin hesabı görünmemektedir. Kurumun bugüne kadar yayınlanmış bir bilançosu ve aktüeryal denge tablosu bulunmadığı için Kurumun faaliyet sonuçları ve varlık hesapları tam olarak bilinmemektedir.   

Sosyal Güvenlik Kurumu katılımcı ve vatandaşlardan beklediği özveriyi sağlamak için ilk olarak aşağıdaki sorulara cevaben kamuoyunu tatmin edici açıklamalar yapmalıdır.

1- SGK'nin 5018 sayılı Kanuna göre düzenlenmesi gereken bir bilançosu, faaliyet raporu ve kesin hesabı neden yoktur? Hesaplarının denetimi son birkaç yıl içinde Sayıştay tarafından yapılmış mıdır? Çeşitli sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında birleşme süreci denetlenmiş midir? Denetlenmişse denetim sonuçları nelerdir?

2- Prim gelirleri ile yaratılan fonlar hangi yatırımlarda ve hangi kriterlere göre kullanılmaktadır? (Bu soruya cevap Kurumun teşkilat yasasının ilgili maddesindeki "Riskin dağıtılması ilkesi ve basiretli yönetim kurallarına göre Kurum lehine en yüksek getiriyi sağlayacak…" biçiminde soyut bir açıklama olmamalıdır. Çünkü bütün yatırımlarda riskin dağıtılması, en yüksek getiri ve basiret zaten temel şartlardır!).

3- Prim gelirlerinin değerlendirildiği varlıkların geçmiş yıllardaki yatırım getirisi ile hedef getirileri nelerdir?

4- Kuruma finansman açıkları için yapılan yüz milyarlarca liralık bütçe transferleri hangi amaçla yapılmıştır ve yapılmaktadır? Eğer bunlar borçlanma konseptinde yapılıyorsa Kurumun borç yönetim politikası var mıdır?

5- Finansman açığında en büyük risk unsuru nedir ve riski ortadan kaldırmak için alınan tedbirlerin sonuçları nelerdir?

6- Kurum stratejik hedef ve planlarını (5018 sayılı Kanuna göre zorunlu olan) oluşturmuş mudur?  Sosyal güvenlik reformundan sonra ne değişmiştir?

7- Kurumun 5018 sayılı Kanun uyarınca uluslararası standartlara uygun olarak oluşturulması gereken bir iç kontrol ve iç denetim sistemi var mıdır? (Burada sözü edilen iç kontrol ve iç denetim sistemi hemen hemen her kurumda var olan teftiş sisteminden farklıdır ve üretilen bilgilerin doğruluğunu ve kurum kaynaklarının kullanımı izleyen bir süreç denetimidir).

8- Kurum kurumsallaşma adına hangi yönde adımlar atmıştır? Örneğin sosyal güvenlik reformundan sonra kurumun personel istihdam politikası ne yönde değişmiştir?

Kurumun finansal performansını iyileştirmek için ise Kurum ve otoritelerce aşağıdaki düzenlemeler yapılabilir:

Öncelikle, Sosyal Güvenlik Kurumu bütçe gelir ve giderlerinden ziyade aktüeryal (varlık-yükümlülük) dengesini ve yatırım performansını kamuoyuna açıklamalıdır. Kurum daha etkin bir dış denetime tabi tutulmalıdır (Bu denetim Sayıştay tarafından yapılamayacaksa dış denetim şirketlerine başvurmayı sağlayacak düzenlemeler yapılmalıdır).

İkinci olarak, Kurumun bünyesindeki Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanlığı'na işlerlik kazandırılmalı ve bu birimin özel sektör fon yönetim şirketlerinin tecrübe ve stratejilerinden yararlanması ve fonları bu şirketlerle paylaşmasını sağlayacak düzenlemeler yapılmalıdır.

Üçüncü olarak, Kuruma yapılan hazine transferleri borç verme konseptinde olmalı ve kurum alacakları daha ciddi ve tavizsiz bir şekilde değişik araçlar kullanılarak tahsil edilmelidir. Kötü alışkanlıklara yol açan prim afları kesinlikle gündeme gelmemelidir. 

Son olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu kurumsal yönetim adına daha radikal adımlar atmalı, daha özerk bir yapıya kavuşturulmalı, siyasi etkilerden arındırılmak için özellikle finansal yönetim bakımından Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığıyla ilişkisi minimum düzeye indirilmelidir.

Türkiye'de bir kamu kurumunun hep özerk statüde olması hem devlet hazinesinden sürekli finansman açığı için yardım almasının olağan bir durum olmadığı ve asıl sosyal güvenlik reformunun da SGK'nın mali yönetiminde yapılması gerektiği kanaatindeyiz.