Rekabet politikasına giden yolda kaçınılmaz dönüşüm

Rekabet Hukuku Danışmanı RECEP GÜNDÜZ

İktisat ve hukukun kesişim noktasında yer alan rekabet hukuku sanki sadece hukuk­çuların bir alanıymış gibi davran­mayı, bu alanın rekabet ve sanayi politikaları ile ilişkisini görmez­den gelmeyi derhal bırakmamız lazım. Geçtiğimiz hafta Boğazi­çi Üniversite’sinde düzenlenen Rekabet Hukukunda Güncel Ge­lişmeler Sempozyumu’nda Ku­rum'un Daire Başkanı Dr. Ömür Paşaoğlu’nun yaptığı sunum bu kadim ama önemli konuyu bir kez daha hatırlattı bana. Üstelik geç­mişte adeta lüks bir tartışma ola­rak görülen bu konu günümüzde herkesin bildiği nedenlerden ötü­rü bir zaruret. Cambridge Üniver­sitesi'nden ekonomist Diane Coy­le da aynı fikirde.

Dr. Ömür Paşaoğlu’nun Boğazi­çi’ndeki sunumu ilk bakışta tek­nik bir birleşme izni kararına da­yanıyor; Kurul’un geçtiğimiz se­ne verdiği Tofaş-Stellantis kararı. Fakat bu karar ve özellikle günde­me gelen taahhütler ve bunların arka planı rekabet politikasının günümüzde geçirmesi gereken dönüşümü anlamak için oldukça iyi bir başlangıç noktası.

Rekabet hukuku’nda hukuk ve iktisat dengesi

Rekabet hukuku onlarca yıl bo­yunca hukuk ve ekonominin ke­sişiminde konumlandı ancak o kesişimde hukukçular belirleyi­ci taraf oldu. Rekabet analizi be­lirli bir kalıba döküldü: Piyasayı tanımla, pazar gücünü ölç, birleş­menin fiyat üzerindeki etkisini tahmin et, ihlal standardını kar­şıla, tüketici refahını değerlendir. Kararın sınırları ilgili piyasaydı; ötesi başka otoritelerin işiydi.

Bu yaklaşım, Cambridge Üni­versitesi'nden ekonomist Diane Coyle'un Intereconomics dergi­sinde yayımlanan makalesinde "teknik bir refah analizi" olarak tanımlanıyor. Coyle, bu çerçeve­nin artık yetersiz kaldığını savu­nuyor. Gerekçesi de basit: Diji­tal dönüşüm, yapay zekâ, enerji geçişi ve kırılgan küresel tedarik zincirleri, bir piyasanın bugün­kü fiyat-çıktı ilişkisine bakarak alınan kararların ekonominin ya­rınını şekillendirebileceği bir or­tam yaratıyor. Bu ortamda reka­bet hukuku ve rekabet politikası, sanayi politikasının yerine geç­mese de onun ayrılmaz bir parça­sı haline geliyor.

Bir birleşmeden makroekonomiye pencere

Dr. Ömür Paşaoğlu'nun sunu­mu tam da bu konuya işaret edi­yor. Rekabet Kurulu, Stellan­tis'in Tofaş üzerindeki kontro­lünü pekiştiren bu işleme izin verirken alışılmış değerlendir­me sınırlarından farklı davrandı. Geleneksel analizin odağı şuydu: Özellikle hafif ticari araçlar pa­zarında yoğunlaşma ne kadar ar­tar? Ford Otosan ile Tofaş-Stel­lantis arasında ticari koordinas­yon riski var mı? Bu soruların yanıtları nihai incelemeyi tetik­ledi. Ancak kararın esas ağırlık merkezi pazar analizi dahilinde talep edilen taahhütlerle değişti.

Kurul, işleme izin verirken bir dizi yatırım taahhüdünü de ma­saya koydu: Mevcut projeye ek olarak, 2027 yılında 150 bin araç­lık ek bir üretim kapasitesi; kapa­site kullanım oranında artış, üre­tim artışıyla bağlantılı istihdam büyümesi; ihracat kapasitesinin 200 bin ile 220 bin adede çıka­rılması.

Bu taahhütlerin ilgili pazarla doğrudan bağlantısı yok. Bun­lar üretim, istihdam, ihracat gi­bi makroekonomik parametre­ler. Paşaoğlu bunu sunumunda açıkça ifade etti: Kurul mikro se­viyeden makro seviyeye geçişi bu kararla somutlaştırdı. Birleşme ve devralma kararlarında bir ilk olarak tanımladığı yatırım taah­hüdü mekanizması da böylece iç­tihat tarihine geçti.

Arkasındaki gerekçe, küresel otomotiv sektörünün içinde bu­lunduğu dönüşümle doğrudan ilişkili. Sunumda paylaşılan veri­ler çarpıcıydı: 2024 yılı itibarıy­la araç başına işgücü maliyetleri karşılaştırıldığında Çinli üreti­cilerin geleneksel küresel rakip­lerine kıyasla işgücü maliyetle­rini yaklaşık üçte bir oranında tutabildiği görülüyor. Buna ar­tan gümrük vergileri, pandemi sonrası tedarik zinciri kırılgan­lıkları, hızlı teknoloji değişimi ve elektrikli araç ekseninde ya­şanan dikey entegrasyon baskısı eklendiğinde, geleneksel bir re­kabet analizinin bu denklemi ye­terince kavrayamayacağı açık.

Herkes aynı şeyi soruyor, yapısal reform oluyor

Kurul bu geniş perspektiften baktı ve bir birleşmede piyasa ya­pısının ötesinde ülke üretim ka­pasitesini, istihdamı ve ihracat potansiyelini gözeten bir çerçe­ve kurdu. Rekabet hukuku bu ka­rarla, Coyle'un söylediği gibi, fi­ilen bir sanayi politikası aracına dönüştü.

Bu yalnızca Türkiye'ye özgü bir tutum değil. Coyle, İngiltere'nin modern sanayi stratejisinde re­kabet otoritesinin görev tanımı­nın yeniden yazıldığını anlatıyor; büyüme ve uluslararası rekabet gücü artık otoritenin açık önce­likleri arasında. Avrupa'da Sie­mens-Alstom davasının yarattığı tartışmadan bu yana rekabet po­litikası ile sanayi politikası ara­sındaki sert ayrım törpüleniyor. ABD'de CHIPS Yasası ve Enflas­yonu Düşürme Yasası, rekabet analizini arz yönlü planlamayla iç içe geçiriyor.

Coyle'un makalesindeki temel argüman şu: Rekabet otoriteleri piyasaları en ayrıntılı biçimde çö­zümleyebilen kurumlardır. Tek­noloji ve piyasa yapısının nasıl ev­rileceğine dair bu bilgi birikimi, sanayi politikasının eski tarz "ka­zanan seçme" hatasına düşme­mesi için vazgeçilmez. O nedenle iki politika alanı arasında kurum­sal bir koordinasyon şart.

Olayı teorik düzlemden Tür­kiye için pratik alana çekelim. Ülkenin enflasyona dair kronik meseleleri geçerliliğini bir türlü yitirmezken sanayinin karşı kar­şıya olduğu güncel riskler de ar­tıyor. Çin’in üretim kapasitesi, fi­nansmanı ve teknolojisi ile nasıl baş edebileceğini bilen ülke yok. Avrupa’da başlayan korumacılık dalgası ve değişen gümrük kural­ları; daha ucuz maliyetler nedeni ile Mısır gibi ülkelerin ön plana çıkması Türkiye’nin henüz ha­zır olmadığı sanayisizleşme gibi bir tehdit ile karşı karşıya kala­bileceğine işaret ediyor. Üstelik yapay zekânın orta sınıf ve beyaz yaka bakımından yarattığı varo­luşsal tehditleri ve bunun istih­dam ve sosyal yapı üzerinde yara­tacağı yıkıcı etkileri daha günde­mimize bile almadık.

Tarih bize gelen büyük dalga­ları yumruklarla savuşturama­yacağımızı net biçimde gösteri­yor. Böyle bir dönemde çemberin dışına çıkmalıyız. Para ve maliye politikalarının kendine özgü sı­nırları var. Yapısal reform kavra­mını içi boş bir retorikten öteye taşımalıyız. Bunun esaslı yolla­rından biri de rekabet hukuku gibi her piyasaya derinlemesine gire­bilen alanları bir rekabet politika­sına dönüştürmek ve sanayi poli­tikasının temel unsurlarından bi­ri haline getirmekten geçiyor.

Makro manşetlerin mikro temelleri

Söylediklerimizi daha da so­mutlaştırmak için son beş yılda Rekabet Kurulu’nun inceleme ve araştırma konusu yaptığı alan­lara bakalım. Perakende, zincir marketler, otomotiv sanayi, ta­rım, dijital pazarlar, finansal pi­yasalar, istihdam piyasası… Bun­ların hepsi Türkiye’nin manşet­lere yansıyan makroekonomik meselelerinin mikro temelle­rinin yattığı alanlar. Buralarda­ki meseleleri sadece hukuki bir ihlal tanımı meselesinin ötesine taşımalı rekabet politikasının ve sanayi politikasının bir unsuru olarak ele almalıyız. Bunu yapa­rak bu tarz piyasalarda yerleşik piyasa aksaklıklarının önüne ge­çebilir, yeni girişimlerin ve ulu­sal ekonominin önünü açabiliriz.

İşte size taze bir başka örnek: Rekabet Kurulu'nun Visa ve Mas­tercard hakkındaki soruşturma­yı taahhüt usulüyle sonlandırma­sı da bu tabloya uyuyor. Rekabet Kurulu uzun zamandan beri bu alanda bir soruşturma yürütüyor­du. Cebinizdeki kartların önemli bir bölümünün MasterCard ya da Visa olmasının ve dünyada yay­gın olmalarının önemli bir nedeni var. Karmaşık sözleşmeler ile he­deflenen sayıda kart basımı ger­çekleştiren banka ve diğer finan­sal kuruluşlara önemli teşvikler ve primler ödüyorlar. Bu da siz ta­lep etseniz bile bankaların Mas­terCard ya da Visa dışında şema sunmak istememesine yol açıyor. Bu, doğrudan bankacılık sistemi­nin rekabetçi yapısını ve dolayı­sıyla finansal aracılık maliyetleri­ni etkiliyor.

Dijital ödeme altyapısında iş­levsel rekabeti korumak, salt tü­ketici fiyatı meselesi değil; fi­nansal kapsayıcılık ve ekonomik verimlilik meselesi. Gerekçeli karar açıklanmadığı için henüz detaylarına vakıf olmasak da Ku­rul’un aldığı taahhütler ile bu gi­riş engelini azaltmayı hedefledi­ği anlaşılıyor. Elbette bu durum Merkez Bankası’nın Troy’undan (Türkiye’nin yerli ödeme siste­mi) bağımsız düşünülemez. Ama zaten konu da tam olarak bu. Re­kabet hukukunun rasyonel te­mellere dayanan tespitlerle şef­faf biçimde pazarlarda rekabetin önündeki yapısal engelleri, pa­zar güçlerini ve kartelleri kaldı­rıp yeni girişlerin önünü açması ve bunu ulusal sanayi politika­sı zaviyesinden değerlendirmesi tam olarak zamanın ruhuna uy­gun olan şey.

Rekabet hukukunun odaklan­dığı soru değişiyor. "İlgili pazarda sorun ne olur?" sorusunun yanına "Ekonomi ne kadar güçlü olur?" sorusu da ekleniyor. Yani hukuk­çuların yanına makroekonomi lensleri ile iktisatçıların yeniden oturması gerekiyor.