Sayıştay raporları tartışmasında sorunun özü
Ahmet ARSLAN
Denetçi
Bilindiği gibi, son aylarda Sayıştay raporlarının TBMM’ye tam olarak sunulmadığı ve istenen diğer belgelerin de Sayıştay tarafından verilmediği şeklinde TBMM’de kamuoyuna yansıyan tartışmalar bulunmaktadır.
Bununla birlikte, bu konuda doğru kanaat edinilmesi ancak Sayıştay raporlarının hazırlanma ve sunumuyla ilgili mevzuat hükümleri ile sunulması istenen veya gereken rapor ve belgelerin neler olduğunun bilinmesi halinde mümkündür.
Bu yazımızda Sayıştay’ın raporlama sürecinde yaşanan tartışmalarda ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda raporlama ve sunum konusunda asıl sorunun ne olduğu hususu irdelenecektir.
Denetimin denetimi
Anayasa ve mali mevzuatımıza göre Sayıştay kamu hesapları ile gelir ve giderlerini TBMM adına denetleyen özerk bir kurumdur.
5018 sayılı Kanun’un 68’inci maddesine göre, Sayıştay, denetçilerin raporları ile bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu TBMM’ye sunar.
Muhalefet partilerinin “rapor kısaltılmış, kesilmiş, kırpılmış” şeklinde itirazlarını ifade ettikleri raporun bu Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu olduğu anlaşılmaktadır.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu” başlıklı 38’inci maddesine göre; “Kamu idarelerinin düzenlilik ve performans denetimleri sonucunda denetim grup başkanlıklarınca düzenlenen denetim raporları, idareler itibariyle birleştirilir ve bir örneği Sayıştay Başkanlığı’nca ilgili kamu idaresine gönderilir. Denetim raporları, kamu idaresinin üst yöneticisi tarafından, raporun alındığı tarihten itibaren otuz gün içinde cevaplandırılır. Bu cevaplar da dikkate alınarak yeniden düzenlenen denetim raporları Sayıştay dairelerinin görüşleri alınmak üzere raporun ilgili olduğu yılın bitimini takip eden mayıs ayı sonuna kadar Sayıştay Başkanlığı’na sunulur. Bu raporlara kamu idarelerinin cevapları da eklenir. Daireler, raporlar hakkındaki görüşlerini 15 Temmuz’a kadar Sayıştay Başkanlığı’na sunar. Daireler denetim raporları hakkında görüş oluştururken, söz konusu raporların bu kanunda öngörülen amaç, çerçeve ve sınırlar içinde olup olmadığı yönünden inceleme yapar ve bu hususlara uygunluk taşımayan raporların düzeltilmesine ilişkin görüşünü Sayıştay Başkanlığına sunar.
Dairelerce görüş bildirilen denetim raporları ile Sayıştay’ca mali konularda belirtilmesi uygun görülen diğer hususları da içeren dış denetim genel değerlendirme raporu hazırlanır ve Rapor Değerlendirme Kurulu’nun görüşü alınır. Dış denetim genel değerlendirme raporu ile Kurulca görüş bildirilen kamu idarelerine ilişkin denetim raporları Sayıştay Başkanınca genel uygunluk bildirimi ile birlikte TBMM’ye sunulur. Dış denetim sonuçları kurum veya konu bazında müstakil raporlar halinde de hazırlanarak TBMM’ye sunulabilir.”
Görüldüğü üzere, Rapor Değerlendirme Kurulu’nun görevi görüş belirtmekten ibaret olmakla birlikte itiraz konusu beyanlardan söz konusu kurulca dış denetim değerlendirme raporuna dahil edilecek hususlara yani raporun içeriğine müdahale edildiği anlaşılmaktadır.
Bu konuda en sağlıklı değerlendirme dış değerlendirme raporunun hazırlanmasına esas denetçi raporlarının içeriğinin ekleriyle birlikte açıklanmasıyla mümkündür. Denetçi raporunun bir iddiadan ibaret olduğu savıyla denetçilerin tespitlerinin göz ardı edilmesi denetimin anlam ve önemiyle bağdaşır nitelikte değildir.
Her ne kadar her meslek mensubu gibi denetçiler de denetim raporlarında teknik hata yapabilirse de denetim yerinde bulunan, ilgili taraflarla orada iletişim kuran ve oradaki havayı sezen denetim elemanının bizzat kendisidir. Durum bu olunca denetim sürecinde yer almayanların denetçinin tespit ve değerlendirmesine müdahale etmesi denetim standartları açısından kabul edilebilir değildir.
Son yıllarda kamu idarelerinde denetçi, müfettiş, kontrolör gibi denetim elemanları tarafından hazırlanan ve fakat aslında idare açısından “sıkıntılar” yaratan raporların idare tarafından görevlendirilen başka denetim elemanları tarafından yüzeysel “yeniden değerlendirme”, “yeniden inceleme” adı altında denetimin denetimi sonucunda örtbas edildiği görülmektedir.
Uluslararası denetim standartlarına göre denetim, kalite kontrol anlamında komisyon veya kurullar tarafından gözden geçirilmekte (review) ise de bu inceleme denetim kurumunun denetim kalitesinin artırılması anlamında olup inceleme mesleğin içinden gelmiş oldukça tecrübeli ve kıdemli denetim elemanları tarafından yapılmaktadır.
Oysa Sayıştay dış değerlendirme komisyonlarında görev alan üyelerin bir bölümü denetim mesleği dışında çeşitli kamu idarelerinde idareci, müşavir, uzman gibi kadrolardan Sayıştay’a üye seçilmişlerdir.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’na (Md. 28) göre Rapor Değerlendirme Kurulu Sayıştay Genel Kurulu tarafından iki yıl için seçilen iki daire başkanı ve her daireden birer üye ile denetimden sorumlu başkan yardımcısından oluşur. Rapor Değerlendirme Kurulu, Sayıştay raporları ile Sayıştay Başkanı tarafından incelenmesi istenen konular hakkında görüş bildirir. Sayıştay raporlarının kurulda görüşülmesi sırasında ilgili grup başkanı veya raporun denetçisi katılarak görüşünü açıklar. Sayıştay raporlarının görüşülmesi sırasında açıklamalarda bulunması için ilgili kamu idaresinin üst yöneticisi veya görevlendireceği yardımcısı çağrılabilir.
Bu nedenle eğer denetçilerin düzenledikleri raporlar kalite kontrol anlamında gözden geçirilecekse bunun Sayıştay meslek mensuplarından oluşan bir komisyon tarafından yapılması ve gözden geçirmenin sadece teknik hataların tespiti ve ilgili denetçiyle paylaşılmasından ibaret olması gerekir.
Nitekim, Sayıştay Denetçileri Derneği (SAYDER) tarafından kendi web sitesinde de; TBMM’ye gönderilen raporların denetçilerin raporu olmayıp Sayıştay Rapor Değerlendirme Kurulu’nda şekil verilen rapor olduğu ve ayrıca düzenlenen raporların eklerinin TBMM’ye gönderilmemesinin raporların içeriğinin daha iyi anlaşılmasını zorlaştırdığı belirtilmiştir.
Bu konuda tuhaf başka bir durum da Hazine menfaatlerini korumakla görevlendirilmiş olan Sayıştay Başsavcılığı’nın susmakta olmasıdır.
Mali tablolar
Kamuoyunda bazı kamu kurumlarının mali tablolarının Sayıştay’a verilmediği veya Sayıştay tarafından TBMM’ye verilmediği şeklinde beyanların yansıdığı görülmektedir.
İlk olarak belirtmek gerekir ki, Sayıştay tarafından yapılan mali tablo denetimi mali mevzuata uygunluk denetiminin dışında, mali tabloların gerçeği doğru ve dürüst bir şekilde yansıtıp yansıtmadığı ve muhasebe standartlarına uygun olup olmadığına ilişkindir. Söz konusu standartlar kamu idareleri için muhasebe yönetmeliklerini ifade etmektedir.
Sayıştay denetçileri mali tabloların doğru olup olmadığını denetlerken bu tablolara esas defter, belge ve kayıtları isteyebilecektir. Söz konusu defter, belge ve kayıtların istenildiği halde denetçilere verilmemesi idari ve adli yaptırım gerektirdiği gibi denetimin yapılmasını da olanaksız kılacaktır.
Bununla birlikte, kurum bazında bilanço ve gelir tablosu (faaliyet sonuçları tablosu) çıkarılmasının mevcut idare hukukumuza göre mümkün ve anlamlı olmadığı düşünülmektedir. Şöyle ki; bakanlıklar, yüksek yargı organları ve bunların taşra teşkilatlarının ayrı tüzel kişilikleri (hak ve borç sahibi olabilme ehliyeti) bulunmamaktadır. Bu idarelerin hepsi devlet tüzel kişiliği içinde görünmektedir. Nitekim muhasebe yönetmeliklerinde de genel bütçeli idarelerin tamamının bir devlet tüzel kişiliği olarak raporlama birimi olduğu belirtilmiştir. Örneğin, bir bakanlık tarafından kullanılan bina o bakanlığın değil bir bütün olarak devletin (Hazine'nin) mülkiyetinde ve Hazine adına tapuya tescilli olup bina kamu hizmetinde kullanılması için o bakanlığa tahsis edilmiştir. Dolayısıyla, bakanlığın mülkiyetinde olmayan bir binanın bakanlığa ilişkin mali tablolarda görünmesi mümkün değildir. Aynı durum, bakanlığın taşınır malları, alacak ve borçları açısından da geçerlidir. Söz konusu taşınırlar hazine hesaplarından çıkan parayla satın alınmakta, alacaklar hazine kasasına girmekte ve borçlar da hazine kasasından ödenmektedir.
Buna rağmen, taşınır mallar ile alacak ve borçlar kurum tarafından düzenlenen mizanda görünmektedir. Denetçinin söz konusu mizanda yer alan bilgilerden de yola çıkarak mali tablo denetimi yapabilmesi mümkündür. Kaldı ki kamu idarelerinin mali tablolarındaki problemler kayıt dışı işlemler ve yetersiz açıklamalar olup bunların tespiti ancak bizzat yerinde yapılan ve analitik inceleme teknikleri kullanılan denetimle mümkündür. Son olarak 08/12/2013 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan yönetmelik değişikliği yukarıda belirttiğimiz durumla ilgili olmaktan ziyade aylık olarak verilecek defter ve mali tablolardan aylık mizan, hesap dönemi sonunda verilecek defter, mali tablo ve belgelerden geçici ve kesin mizan, bilanço, faaliyet sonuçları tablosu, gelir bütçesi ve bütçe gelirleri ekonomik sınıflandırılması tablosunun, Sayıştay’ca talep edilmesi halinde Maliye Bakanlığı tarafından konsolide olarak gönderilmesine ilişkindir.
Bu nedenle bu düzenlemenin Sayıştay’ın denetim kabiliyeti üzerinde önemli bir etkisinin olmadığı düşünülmektedir.
Mali tablo denetiminde asıl sorun mali tabloların aylık veya yıllık ya da kurum bazında veya konsolide verilmesi değil, Sayıştay’ın bu tabloları uluslararası muhasebe standartları doğrultusunda ve analitik inceleme teknikleriyle denetleyecek yeterli kurumsal kapasiteye sahip olamamasıdır.
Sonuç
Sayıştay raporları tartışmasında asıl sorun raporların içeriğinden ziyade hazırlanma ve sunum sürecinden kaynaklanmaktadır. Denetim elemanı tarafından hazırlanan bir raporun, adı ne olursa olsun bir komisyon veya kurul tarafından değişime uğratılması denetimi anlamsız ve etkinsiz kılacaktır. Bu nedenle, Türkiye’de gerçek anlamda denetim için denetim raporları kalite kontrol açısından incelemeden geçirilse dahi denetim elemanının tespitlerinin örtbas edilmeksizin ilgili taraflarla paylaşılması büyük bir önem arz etmektedir.
Mali tabloların denetiminde ise Sayıştay’ın bu tabloları uluslararası muhasebe standartları doğrultusunda ve analitik inceleme teknikleriyle denetleyecek yeterli kurumsal kapasiteye kavuşturulması gerekmedir.
Özetle, Sayıştay denetiminde sorunun temelinde Sayıştay’ın yapılanması ve denetim kapasitesi bulunmaktadır.