Mahali idarelerin borçları ne durumda?
Ahmet ASLAN / MBA, CPA, Muhasebat Kontrolörü Maliye Bakanlığı
Son dönemlerde bazı mahalli idarelerin mali yükümlülüklerini yerine getirme güçlükleri, herhangi bir programa bağlı olmayan sosyal yardım harcamaları ve Mali Kural ile birlikte mahalli idarelerin de borçlanma kapasitelerine sınır getirilmesi çalışmaları bunların borç durumlarının yatay ve dikey anlamda incelenmesini gerektirmektedir. Mali Kural'ın faydaları başlı başına ayrı bir tartışma konusu olmakta birlikte mikro bazda düzenlemelere gidilmeden mali kuralda öngörüldüğü gibi makro bazda harcamalara sınır getirilmesinin kamu idarelerinin mali yapılarındaki sorunların çözümünde yeterli olamayacağını belirtmekte fayda bulunmaktadır. Mikro bazdaki çözümler söz konusu idarelerin kurumsal yönetimlerinde yapılacak iyileştirmelerden bu idarelerin daha etkin bir şekilde denetlenmesine kadar oldukça geniş bir yelpazeyi kapsamakta ve geniş kapsamlı bir reformun konusunu oluşturmaktadır. Geçen aylarda IMF ile Türkiye arasında anlaşmazlık yaratan hususlardan birinin mahalli idarelerin harcamaları olması artık bu idarelerin mali işlemlerinin de kamu bütçesi üzerinde ciddi etkiler oluşturmaya başladığını göstermektedir.
Bu çalışmamızda mahalli idarelerin borçları yıllar ve türleri itibariyle irdelenecektir. Mahalli idareler kapsamında il özel idareleri, büyükşehir, il, ilçe ve belde belediyeleri ile bunların kurdukları birlikler ile bunlara bağlı iktisadi kuruluşlar (BİT'ler) yer almaktadır. Çalışmamızda kullanılan veriler Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün Kamu Hesapları Bülteni ile Hazine Müsteşarlığının Kamu Borç Yönetimi Raporundan elde edilmiştir. Ancak şunu hemen belirtmek gerekir ki ülkemizde mahalli idarelerin borç durumlarına ilişkin net, sağlıklı ve kesin bir bilgi elde etme güçlüğü bulunmaktadır.
1. Mahalli İdare Borçlarının Yapısı
Mahalli idarelerin borç durumlarına göz atmadan önce bu borçlara yol açan mahalli idarelerin toplam finansman (bütçe) açıklarının son yıllardaki seyrine bakmakta fayda vardır
Kaynak: www.muhasebat.gov.tr/mbulten/index.php
Yukarıdaki grafikten anlaşılacağı üzere mahalli idarelerin bütçe açıkları son birkaç yıl neredeyse dört kat artmıştır.
Bu saptamadan sonra mahalli idarelerin borç stokunun yapısına yıllar itibariyle bakalım.
Tablo 1
Mahalli idarelerin 2006-2007-2008-2009 yılları karşılaştırmalı borç durumu (bin TL)
2006 2007 2008 2009*
Kısa vadeli iç mali borçlar 5.140.894.1 7.384.146.0 8.375.608.3
Banka kredileri 727.011.6 1.560.040.3 2.111.107.2 1.503.460.3
Kamu idarelerine mali borçlar 4.389.891.0 5.812.698.4 5.676.687.3 6.086.053.7
Kısa vadeli diğer iç mali borçlar 23.991.5 11.407.3 587.813.8 685.568.8
Kısa vadeli dış mali borçlar 167.348.3 984.998.5 386.729.5
Cari yılda ödenecek dış mali borçlar 167.348.3 984.998.5 386.729.5 158.270.4
Faaliyet borçları 5.289.166.7 4.988.597.1 6.986.497.7
Bütçe emanetleri 4.261.056.8 4.983.863.0 6.957.306.9 5.706.386.2
Bütçeleştirilecek borçlar 1.028.109.9 4.734.1 29.190.8 17.308.9
Emanet yabancı kaynaklar 1.468.321.9 1.827.804.9 3.239.014.7
Alınan depozito ve teminatlar 410.269.9 487.308.5 674.075.3 765.088.1
Emanetler 1.058.052.0 1.340.496.3 2.564.939.4 3.328.618.3
Ödenecek diğer yükümlülükler 4.161.110.0 4.274.270.4 5.702.806.0
Ödenecek vergi ve fonlar 816.886.1 1.036.049.9 1.256.586.8 1.441.342.5
Ödenecek sosyal güvenlik kesintileri 1.164.726.2 1.309.579.2 1.825.550.8 1.876.804.7
Fonlar veya diğer kamu id. Adına yapılan tahsil. 197.979.4 296.752.1 392.083.2 458.129.2
Kamu idareleri payları 581.422.2 528.334.6 521.755.3 509.098.3
Vadesi geçmiş ert. Veya tak. Vergi ve diğ. Yüküm. 1.400.096.1 1.103.554.6 1.706.829.9 2.031.305.2
Uzun vadeli iç mali borçlar 11.379.992.2 16.193.272.1 13.290.491.6
Banka kredileri 3.179.022.2 4.151.253.8 5.234.130.6 6.882.050.7
Kamu idarelerine mali borçlar 7.633.508.0 11.390.011.3 7.404.637.0 7.232.379.0
Uzun vadeli diğer iç mali borçlar 567.461.9 652.007.0 651.724.1 676.669.6
Uzun vadeli dış mali borçlar 2.131.084.8 2.617.484.4 4.410.368.4
Dış mali borçlar 2.131.084.8 2.617.484.4 4.410.368.4 5.406.516.1
Diğer borçlar 408.317.8 573.862.8 747.328.4
Alınan depozito ve teminatlar 68.563.0 85.428.4 136.991.5 207.602.0
Kamuya olan ertelenmiş veya taksitlend. Borçlar 339.754.8 488.434.4 610.336.8 704.383.4
Toplam (faaliyet borçları ve diğ. Yüküm. Hariç) 19.060.288.8 26.768.765.3 26.823.796.7 29.335.352.0
Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni
2009 Ocak-Eylül dönemi
Yukarıdaki tablodan anlaşıldığı kadarıyla faaliyet borçları ile ödenecek diğer yükümlülükler hariç tutulduğunda 2009 yılı Eylül ayı sonu itibariyle mahalli idarelerin toplam borç stoku yaklaşık olarak 29 Milyar TL düzeyindedir. Tabloda dikkatimizi çeken en önemli husus aşağıdaki grafikte de yansıtıldığı üzere bu idarelerin yurtiçi bankalardan sağladıkları uzun vadeli krediler ile dış mali borçlarındaki büyük artıştır.
Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni
Mahalli idarelerin özellikle dış mali borçları 2006 yılından 2009 yılı Eylül ayına kadar iki katından fazla artış göstermiştir. Doğal olarak bu durum son dönemlerde Hazineyi dış borç garantilerinde daha sıkı düzenlemelere gitme yoluna sevk etmiştir.
2. Mahalli İdarelerin Hazine ile Borç İlişkisi
Mahalli idarelerin borçlanma nedeniyle Hazine ile ilişkilerine baktığımızda Kamu Borç Yönetimi Raporundan şu spesifik rakamlar dikkatimizi çekmiştir:
2010 yılı itibariyle Hazinenin mahalli idarelerden toplam (vadesi geçmiş ve gelecek) alacak stoku (mahalli idarelerin hazineye olan toplam borcu) 14.328 Milyon TL olup bu rakamın hazinenin toplam alacak stoku içindeki oranı % 51,8'dir. Bu anlamda en borçlu idareler olarak sırasıyla,
İzmit Büyükşehir Belediyesi 4.730 Milyon TL
Ankara Büyükşehir Belediyesi 2.501 Milyon TL
Ego Genel Müdürlüğü (Ankara) 1.622 Milyon TL
Mariç-Marmaris-İçmeler-Armutalan Belediye Birliği 1.186 Milyon TL gelmektedir.
Hazinenin yukarıda belirtilen toplam alacak stokunun 7.263 Milyon TL'si vadesi geçmiş alacaklardan oluşmaktadır. Bu bağlamda;
Ankara Büyükşehir Belediyesi 2.363 Milyon TL
Ego Genel Müdürlüğü (Ankara) 1.592 Milyon TL
Mariç-Marmaris-İçmeler-Armutalan Belediye Birliği 1.186 Milyon TL
Aski - Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi 284 Milyon TL
en borçlu idareler olarak dikkatimizi çekmektedir.
Bilindiği gibi bazı durumlarda mahalli idarelerin dış borçlanmalarında hazine garantisi şartı aranmaktadır. Bu bağlamda son olarak hazine garantili dış borç stoklarına bakalım:
Mahalli idarelerin hazine garantili dış borç stoku (milyon dolar)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1.421 1.250 1.087 833 775 818 1.079 1.199
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı Kamu Borç Yönetimi Raporu (Nisan 2010)
Yukarıdaki tabloda görüldüğü üzere mahalli idarelerin 2003 yılından itibaren azalmaya başlayan hazine garantili dış borç stoku son birkaç yılda yeniden artış trendine girmiştir.
2009 yılı sonu itibariyle hazine garantili 1.119 Milyon Dolarlık dış borç stoku içinde;
Adana Büyükşehir Belediyesi 212 Milyon TL
Eskişehir Büyükşehir Belediyesi 164 Milyon TL
İstanbul Büyükşehir Belediyesi 153 Milyon TL
payı bulunmaktadır.
Mahalli idarelerin borç seviyelerindeki artış tek başına bir tartışma konusu olmayabilir ama önemli olan sağlanan iç veya dış borç kaynağının hangi projelerde kullanıldığı ve bu projelerdeki fayda maliyet analizidir. Maliyet ve koşulları iç borcunkinden daha uygunsa dış borca başvurmakta herhangi bir sakınca yoktur ama sağlanan fonun iç verim oranı ve net bugünkü değer gibi proje değerleme yöntemleri ile değerlendirmeye tabi tutulması ve bu bilgilerin kamuoyuyla paylaşılması gerekmektedir. Bu husus bizi mahalli idarelerin saydamlık, sorumluluk ve hesap verilebilirlik olgusuna götürmektedir.
3. Mali Saydamlık (Şeffaflık) ve Hesap Verilebilirlik Yönünden Mahalli İdareler
Mahalli idarelerin borç gereksinimlerinin kontrol edilebilmesi amacıyla bu idarelerin şeffaflık ve hesap verilebilirlik bakımından da incelenmesi gerekmektedir. Mahalli idarelerin de kapsamında yer aldığı, mali mevzuatımızın anayasası niteliğindeki, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu mali saydamlık bağlamında her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesini zorunlu kılmıştır. Fakat genel olarak mahalli idarelerin zorunlu mali bilgileri web sayfaları aracılığıyla kamuoyuyla paylaştıklarını söylemek güçtür.
Diğer taraftan mahallî idarelere ait malî istatistiklerin (bilanço, nakit akım tablosu, borç değişim tablosu, faaliyet sonuçları tablosu gibi) Maliye Bakanlığınca birleştirilerek üçer aylık dönemler itibarıyla yayımlanacağı yukarıda adı geçen Kanunda belirtilmiş olması ve mali yılın bitiminden neredeyse beş ay geçmiş olmasına rağmen Eylül-2009 yılından sonraki mali verilerin henüz yayınlanmamış olmasının bazı mahalli idarelerin istenen bilgileri zamanında Maliye Bakanlığına göndermemiş olmasından kaynaklandığı düşünülmektedir. Muhtemelen geçmişte sözkonusu bilgilerin zamanında gönderilmemiş olmasından hareketle 5018 sayılı Kanuna 2008 yılında eklenen maddeyle mali istatistiklere esas verilerini süresinde göndermeyen idarelerin sorumlu yöneticilerine idari para cezası verileceği şeklinde yaptırım getirilmesi gereği duyulmuştur.
Kamuoyunda mahalli idareler hakkında rahatsızlık yaratan önemli bir konu da belediyelerce bazı kesimlere yapılan karşılıksız kaynak transferidir. Genellikle belediyeler gelir durumlarını dikkate almaksızın birçok vatandaşa özellikle ulaşım, gıda ve yakıt alanlarında yardım sağlamakta ve bu yardımlar zam yapılmak suretiyle söz konusu mal ve hizmetlerden ücret karşılığında yararlanan diğer vatandaşlar tarafından finanse edilmektedir. Kamu harcamalarında sosyal devlet olgusunun yanlış yorumlanması ve karşılıksız her kaynak transferinin bu kavramla açıklanmaya çalışılması aslında sosyal adalet yerine adaletsizlik yaratmakta, kamu bütçesinde kronik sorunlar oluşturmakta ve ekonomik etkinsizliğe yol açmaktadır. Çünkü bu durum toplumun bazı kesimlerinin haksız bir şekilde diğerleri tarafından finanse edilmesi sonucunu doğurmaktadır.
Sonuç
Son dönemlerdeki reform çalışmaları yoluyla ile her ne kadar mali disiplin, hesap verilebilirlik ve şeffaflığı sağlamaya yönelik düzenlemeler gerçekleşmiş olsa da bunun en azından uygulamada istenen seviyeye geldiğini söylemek güçtür.
Mahalli idarelerin kronik hale gelmiş bütçe açıkları ve borçlarında gelir kaynaklarının yetersizliğinin yanı sıra kurumsal yönetimlerindeki zafiyet ve denetim eksikliğinin de payı olduğu yadsınamaz. Sayıştay iş yükü ve insan kaynağı itibariyle söz konusu idarelerin mali yapılarını denetlemekte yeterli olamamaktadır.
Mahalli idarelerde mali disiplinin sağlanması ve tartışmalı (rahatsızlık yaratan) uygulamaların önüne geçmek için;
1- Mahalli idarelerin harcamaları daha etkin bir şekilde dış denetime tabi tutulmalı, ihtiyari harcamalardan kaçınmaları ve kullandıkları fonların yerinde, amacına ve mevzuatına uygun olarak kullanıldığını kontrol etmek için ABD'deki uygulamanın benzeri şeklinde yapılacak yasal düzenleme ile bu idarelere yapılan hazine yardımının bunların mali faaliyetleri ile mali tablolarının bağımsız dış denetimden veya yardımı aktaran kurumun (Maliye Bakanlığı gibi) denetiminden geçmiş olmaları şartına bağlayacak yasal düzenlemeler yapılmalıdır.
2- Mali mevzuatımızın hesap verme sorumluluğu ve şeffaflık ilkeleri gereğince mahalli idareler ücretsiz olarak sundukları mal ve hizmetler de dâhil olmak üzere bütün mali faaliyet ve harcamalarının yasal dayanakları, maliyet unsurlarını ve sonuçlarını en azından web sayfaları vasıtasıyla kamuoyuna açıklamalıdır.
3- Mahalli idarelerin yaptıkları borçlanmaların maliyetlerinin (faiz oranlarının) borçlanan idarelerin mali yapılarına göre farklılaşmasını sağlamak için Hazinece bu idareler için verilen garantilerin şartları sıkılaştırılmalıdır.
4- Mahalli idarelerce yapılan sosyal yardımlar kamusal politikalarla tutarlı belli bir program ve amaç kapsamında olmalıdır.
Mahalli idarelerin faaliyetleri yerel halkın gündelik ihtiyaçları ile çok yakından ilgili olduğu için bunların sürekli izleme ve gözetime tabi tutulması büyük önem taşır. Mahalli idarelerin özerklikleri karar süreçleri ve faaliyetlerine münhasır olup bu, hesap verilebilirlik ve saydamlık bakımından herhangi bir ayrıcalık sağlayamaz. Çünkü bu idarelerin faaliyetlerinin kesintisiz ve gerektiği şekilde icra edilebilmesi ancak saydamlıkla desteklenmiş ve borç riskinden uzak bir mali disiplin ile mümkün olacaktır.