Yeni kamu mali yönetim sistemi usulsüzlükleri önlemede ne kadar etkili?
Ahmet ARSLAN / SMMM
Bilindiği gibi, 2003 yılında kabul edilip 2004’te uygulamaya geçen ve Mali Anayasa olarak ifade edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetim sisteminde önemli değişikler yapılmıştır.
Kısaca ifade etmek gerekirse, kanun ile kısaca kamu harcamalarının gerçekleştirilmesinde harcamacı dairelere daha fazla yetki ve sorumluluk verilmiş ve dolayısıyla kontrol görevi Maliye Bakanlığı’ndan harcamacı dairelere geçmiştir.
Bu bağlamda iç kontrol, iç denetim, mali hizmetler birimi, raporlama gibi yeni kavram ve mekanizmalar getirilmiştir.
Söz konusu kanunun genel gerekçesinde de ifade edildiği gibi bu kanun ile bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin artırılması, mali yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki - sorumluluk dengesinin yeniden kurulması amaçlanmıştır.
Bununla birlikte, aradan geçen yaklaşık 10 yıllık dönemde gerek kanunun içeriğinden gerekse uygulamadan kaynaklanan nedenlerle istenen amaçlara ulaşmada zorluklar çekildiği görülmektedir. Nitekim Uluslararası Şeffaflık Örgütü tarafından yayımlanan istatistiklerde ülkemizin yolsuzluk algılaması konusunda yeterli mesafe kat edememesi de bu durumu desteklemektedir. Bu yazımızda söz konusu mali yönetim sisteminin aksayan yönleri ile yanlış işlemleri önlemede ne ölçüde etkili olduğu irdelenecektir.
1. Yeni sistemde görevliler ve sorumlulukları
Sistemde harcama sürecinde harcama yapılmasına izin ve yetki veren harcama yetkilisi, harcama belgelerinin hazırlanması ve kontrolü görevini yapan gerçekleştirme görevlisi ve ödeme işlemleri ile muhasebe kayıtlarını yapan muhasebe yetkilisi olmak üzere başlıca 3 aktör yer almaktadır. Harcama yetkilileri kendisine bütçe tahsis edilen harcama biriminin başında bulunan kişi, gerçekleştirme görevlileri söz konusu yetkili tarafından kendisine hiyerarşik olarak en yakın personel arasından atanan görevliler olmakta, muhasebe yetkilileri ise sertifikalı adaylar arasında idaresine göre üst yönetici ya da Maliye Bakanlığı tarafından atanmaktadır.
Harcama sürecinde yer alan aktörler harcamalarda yanlışlık yapılması durumunda duruma göre tek başlarına veya birlikte sorumlu olmakta ve mevzuata aykırı olarak yapılan harcamaların (kamu zararı) tazmini ile sorumlu tutulabilmektedir.
Bununla birlikte, kendi alanlarında teknik bilgiye sahip olan harcama yetkililerinin mali mevzuat ve uygulamalar konusunda yeterli bilgi ve birikime sahip olmadıkları veya mali kontrol işlemleri için yeterli zaman ayıramadıkları görülmektedir. Bu durumda söz konusu yetkililer tarafından atanan gerçekleştirme görevlilerine önemli görevler düşmektedir. Bu görevlilerin yeterli olmaması veya yeterli dikkatle görevlendirilip gözetilmemesi halinde harcamalarda yanlışlık yapılma riski artmaktadır.
Diğer taraftan, bakanlıklarda müsteşar, belediyelerde belediye başkanı, il özel idarelerinde vali ve diğer idarelerde en üst yöneticiyi ifade eden üst yönetici ise harcama sürecinde görev alacak personelin atanması ve kurumda mali yönetim ve kontrol sisteminin kurulmasında rol sahibi olmakta fakat fiili olarak harcama sürecinde yer almamaktadır. Kanunda mali sorumluluğu net olarak tanımlanmayan söz konusu aktörün mali sorumluluğunun bulunup bulunmadığı ise tereddüt konusu olmaktadır.
Oysa uygulamada üst yöneticilerin harcama sürecinde yer alan personelin atanması ve yükselmesinde yetki sahibi olduğu, harcama sürecinde yazılı olarak olmasa bile sözlü olarak yönlendirici olabildiği ve genel olarak kurumda olup bitenden bir şekilde haberdar olduğu bilinmektedir.
2. Yeni sistemde başlıca kontrol mekanizmaları
Harcamacı dairelere harcama sürecinde daha fazla inisiyatif verilmesiyle birlikte aşağıda açıklanan mekanizmalar düzenlenmiştir.
İç kontrol
ABD’de 2000’li yılların başında Enron skandalı ile birlikte önemi anlaşılan iç kontrol mekanizmasına ülkemizde 5018 sayılı Kanun’la kamu sektöründe uygulama imkanı verilmiştir. Bununla birlikte, bu konuda yapılan ikincil mevzuat düzenlemelerine karşın harcama birimlerinde iç kontrolün anlam ve gereğinin tam olarak anlaşılamadığı görülmektedir.
Genellikle harcama birimlerinde iç kontrol sistemi açısından yapılan faaliyet Maliye Bakanlığınca yayımlanan iç kontrol standartlarına uyumun ne ölçüde sağlandığını gösteren İç Kontrol Uyum Eylem Planı şeklindeki bir dokumanın hazırlanması şeklindedir. Daha çok yasal zorunluluktan dolayı hazırlanan söz konusu doküman basmakalıp neredeyse bütün kurumlar tarafından kullanılmaktadır. Bu durumda, iç kontrolün hesapların doğruluğu, güvenirliği ve kurumun varlıklarının muhafazası konusundaki güvence fonksiyonu ihmal edilmektedir.
Bu nedenle yaygın ve sürekli yanlış işlemlerin yapıldığı kamu idaresinin İç Kontrol Uyum Eylem Planı hazırlamış olduğu için etkili bir iç kontrol sistemi kurduğundan söz etmesi gibi ironik bir durum ortaya çıkmaktadır.
Mali hizmetler birimi
Yeni kamu mali yönetim sisteminde mali hizmetler biriminin fonksiyonu bütçe, muhasebe ve ön mali kontrolden oluşmaktadır. Ne var ki kanuna istinaden yapılan düzenlemelerde mali hizmetler biriminin ön mali kontrolüne tabi tutulan işlemler sınırlı olarak sayılmıştır. Oysa mali mevzuat ve uygulamalar konusunda uzman olan söz konusu birimin harcamaların kontrolü konusunda daha fazla söz sahibi olması hem harcama birimlerinin işlerini kolaylaştırabilecek hem de daha sağlıklı bir kontrole imkan verecektir.
İç denetim
İç kontrol sisteminin kurulması ve söz konusu sistemin etkili bir şekilde işleyip işlemediğinin izlenmesi fonksiyonuna sahip olan ve iç kontrolün bir unsuru olan iç denetim üst yöneticiye bağlı iç denetçiler tarafından yapılmaktadır. Fakat uygulamada iç denetim üst yöneticiler tarafından teftiş birimi olarak algılanmakta ve onların bilgisinden yeterince faydalanılmamaktadır. Diğer taraftan, iç denetçilerin sayı ve nitelikleri etkili bir iç denetime imkan verecek ölçüde değildir.
Dış denetim
Yeni sistemde harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi ifade eden ve Sayıştay tarafından icra edilen dış denetimin fonksiyonu görevlilerin mali sorumluğunun tespitine yöneliktir. Yapılan denetim sonucunda harcamalarda mali mevzuata aykırılık tespit edildiğinde kamu zararı olarak ifade edilen söz konusu aykırılık zararın kamu görevlileri tarafından tazmin edilmesi şeklindedir.
Bununla birlikte, uygulamada kamu zararının kendisine ödeme yapılmış olan kişilerden tahsil edilmesi/kesilmesi tazmin mekanizmasının etkinliğini zayıflatmaktadır.
Diğer taraftan, Sayıştay’ın harcamaların tam ve zamanında denetiminde yeterli olmaması kanunda amaçlanan sorumluluk ve hesap verebilirliğin sağlanmasına ve caydırıcılığa imkan vermemektedir.
Raporlama
Tam, zamanında ve güvenilir raporlama hesap verebilirlik, şeffaflık ve dolayısıyla kamuoyu denetimi açısından büyük bir önem taşımaktadır. Kanunda bu amaçla kamu idarelerinin faaliyet raporu hazırlamaları ve kamu hesaplarının konsolide edilerek yayımlanması zorunluluğu getirilmiştir. Bununla birlikte, söz konusu zorunluluğa uyulmamasının yaptırımı kanunda tanımlanmadığı gibi uygulamada hazırlanan raporların içerik ve yayımı etkili bir kamuoyu denetimine olanak tanımamaktadır.
Sonuç
5018 sayılı Kanun’la şekillenen yeni kamu mali yönetimi sistemi etkili bir iç kontrol sistemi ve güçlü bir dış denetime dayalıdır. Kapsam, hesap verebilirlik ve şeffaflık açısından önemli düzenlemeler getiren 5018 sayılı Kanun’dan istenen hedeflerin elde edilebilmesi için sistemin öngördüğü mekanizmaların kurulması ve söz konusu mekanizmaların eksik olması veya etkili olmaması halinde yetkili ve görevli kişilerin sorumlu tutulabilmesi gerekmektedir.
Bunun için yapılacak düzenlemelerle;
1) Üst yöneticilerin mali olarak sorumluluğunun açıkça belli edilmesi,
2) Harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin mali yönetim konusunda yeterince bilgi sahibi olmalarının sağlanması, mümkünse bu görevlilere de sertifika zorunluluğunun getirilmesi,
3) Harcamaların çoğunluğunun mali hizmetler biriminin ön mali kontrolüne tabi tutulması,
4) İç denetimin nitelik ve fonksiyonel bağımsızlığının artırılması,
5) Sayıştay denetiminin etkinliğinin artırılması ve kamu zararının tazminin daha net tanımlanması,
büyük önem arz etmektedir.