Kamunun büyük yatırımlarına katkı paylı YİD modeli geliyor

ANKARA - Bugüne kadar bazı enerji santralları, hava limanları ve orman arazisi tahsisli turizm yatırımlarında uygulanan "yap-işlet-devret" (YİD) modelini otoyolların yanı sıra "yoğun trafikli karayolları, tren garı kompleksleri; yük, yolcu ve yat limanları ve eklentileri, lojistik tesisleri ve sınır kapıları ve sulama tesisleri yatırımlarını da genişletecek kanun tasarısı, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu'nda son şekli verildikten sonra Genel Kurul gündeminde görüşülmesi bekleniyor. "Bazı Yatırım ve Hizmetlerin YİD Modeliyle Yaptırılmasını" öngören 3996 sayılı kanunun kapsamını genişleten tasarı, mevcut uygulamadan farklı olarak, yatırım risklerinin devletle özel sektör arasında paylaşılmasını öngörüyor. 3996 sayılı YİD Kanunu, şimdiye kadar "İleri teknoloji ve yüksek maddi kaynak" şartıyla sınırlı YİD projelerini kapsıyordu. Tasarı ise, 3996'nın 1. maddesini "esneterek" YİD modelinin 2. maddede sayılan yeni yatırım türlerinin dışındaki projelere de uygulanabilmesine imkân sağlıyor. Müteahhitler hem memnun, hem de kaygılı DÜNYA Mikro Politika'ya konuşan inşaat sektörü liderleri YİD modelinde öngörülen "risk paylaşımlı" devlet-özel sektör işbirliğinden memnunlar. Ancak, uygulamayla ilgili bazı kaygıları var. Türkiye Müteahhitler Birliği Başkanı Erdal Eren'e göre bu düzenleme inşaat sektörüne ivme kazandıracak. Ancak, tasarıda yüklenici özel sektörün sağlayacağı finansmanın bankalara geri ödenmesinde kamu katkı payını garanti edecek düzenlemenin olmayışı önemli bir sorun. İNTES Başkanı Şükrü Koçoğlu'na göre artık devlet bütçesinden kaynak ayrılarak, klasik usullerle yatırım yapma dönemini kapandı. Ülkemizde önemli altyapı yatırımların tamamlanması için alternatif finansman modellerine ihtiyaç duyulmakta. Koçoğlu, doğru tasarlanmış ve hukuki altyapısı iyi oluşturulmuş bu sistemle, yatırımlarını hızla tamamlayan Türkiye'nin kazançlı çıkacağını belirterek, inşaat sanayicilerinin devletle eşit hak ve yükümlülüklere sahip olmak koşuluyla her türlü yatırıma katkı vermeye hazır olduklarını belirtiyor. Gizli borç oluşacak İnşaat sektörünün kanunlaştırılmasını beklediği tasarı, Meclis Plan ve Bütçe Komisyonu'ndan CHP'li 4, MHP'li 5, DTP'li 2, DSP'li 1 üyenin yazdıkları "muhalefet şerhleriyle" geçti. Bu üyeler, düzenlemelere mali disiplini bozacağı, kamu üzerinde "gizli borç yükü" yaratacağı, içerdiği esnek ve belirsiz hükümlerle tüm kamu yatırımlarında özelleştirmelere yol açacağı gibi gerekçelerle karşı çıktılar. Tasarıya muhalefetin şerhleri CHP: Tüm riskler devlette Tasarı kamunun kaynak yetersizliği nedeniyle yapamadığı yatırımların özel sektörce yapılmasını amaçlar görünüyor. Ancak 3996 sayılı YİD Kanunu'yla istisnai olarak öngörülen bir modelin, kamu yatırımlarının önemli bir kısmını kapsayacak şekilde genişletilmesi, harcama disiplinini bozacak. Tasarının amacı, bazı kamu yatırımlarının özel sektöre yaptırılması, bedelinin ise yıl bütçesine konulan ödeneklerle taksitle ödenmesi. Bu bir borçlanma yöntemi. Uygulama kamu borcunun olduğunun altında görünmesine; kamu yatırım harcamalarının bütçe dışına çıkarılmasına; bu alan genişlediği ölçüde kamunun temel yatırım harcamalarının azalmasına yol açar. Kamu gelirleri azalırken, YİD uygulamalarının katkı payı kavramıyla genişletilmesi kamu maliyesini ve saydamlığını olumsuz etkileyecek. Tasarıda YİD kapsamına faydası bölünemez ve fiyatlandırılması mümkün olmayan salt kamu hizmeti üretimi de dahil edilmek isteniyor. Kamusal nitelikli hizmetlerin özel sektöre yaptırılması, hangi şart altında olursa olsun doğru değil. Tasarı gerekçesinde katkı payına dayalı modelde riskin kamu-özel sektör arasında paylaşılacağı ifade edilmişse de tasarı maddelerinde buna yönelik bir düzenleme yok. Katkı payı uygulamasında özel sektörün riski söz konusu değildir. Risk tamamen devletin üzerinde. DSİ Teşkilat Kanunu'ndaki değişiklikse, uygulamada çiftçileri olumsuz etkileyebilecek sonuçlar doğrulabilir. MHP: Bütçe disiplininden uzaklaşılıyor Bu model yeni bir borçlanma yöntemi. Peşinen bütçeye ödenek koymak yerine taksitle iş yaptırmak; taksitleri sonraki yıllarda bütçelemekle yeni yükümlülükler yaratılıyor. Böylece bütçe disiplininden uzaklaşılmakta, TBMM denetiminden kaçınılmakta, yeni borç yükümlülükleri altına girilmekte. Ayrıca, köprü, baraj ve otoyollar gibi tesisler özelleştirileceği için, bu çerçevede yeni gelir elde edilemeyecek; katkı payları yeni vergilerle ya da borçlanmayla finanse edilecek. Dolayısıyla, bu ödemelerde borçların yeni borçlarla ödenmesi kaçınılmaz hale gelecek. Benzer amaçlarla DPT koordinasyonunda hazırlanan ve ikinci kez kamuoyunun görüşüne sunulan kanun taslak henüz sonuçlanmamışken, birkaç maddeyi içeren acele bir değişikliğin mantığı anlaşılamamıştır. Tasarıyla 3996'nın kapsamı genişletilmekte. Böylece istisnai bir durum olan YİD modeli, genelleştirilmekte ve suiistimale açık hale getirilmekte. Çünkü altyapı ihalesi almak isteyen yatırımcılar hükümete baskı yapacak ve YİD modeliyle yapılması gerekmeyen ve normal yollardan ihale edilmesi gereken işler de bu kapsamda yapılmaya çalışılacak. Tasarıyla getirilen katkı payından ne amaçlandığı açık değil. Hangi yatırımlarda katkı payının işletileceği takdire bırakılarak istismara açık hale getiriliyor. DTP: Kamu hizmeti mantığı zedeleniyor YİD modeli kapsamının genişletilmesi, kamu hizmeti mantığını zedeler nitelikte. Devlet, kamunun ortak gereksinimlerinin karşılamak zorunda. Oysa model kapsamının bu denli genişletilmesi, kamu hizmetlerinin ücret karşılığı satın alınan hizmetler niteliğine dönüşmesinin önünü açmaktadır. 'Trafiği yoğun karayollarının' model kapsamına alınması, bu yolların paralı hale gelmesine yol açacak. Karayollarında kamusal ulaşım hizmetleri alanını daraltacaktır. YİD modeline katkı payı adı altında devlet desteği sağlanması öngörülmekte. Hattâ, bu desteğin kimi hallerde, üretilen mal ve hizmet bedelinin tamamının katkı payı adı altında, görevli şirkete ödenmesi öngörülmekte. Bu uygulama da gizli borçlanma anlamına gelmektedir. Bu kamu yararına değildir. Tasarıyla DSİ tarafından yapılması gereken sulama tesisleri de YİD modeli kapsamına alınmaktadır. Sulama tesislerinin yapımı için ödenen 'katkı payı' kullanıcılardan tahsil edilecektir. Böylece ciddi sorunlar yaşayan tarım sektörü yeni bir yükle karşı karşıya kalacaktır. DSP: Kamu bütçesine YİD ipoteği Tasarıyla, kamunun sunması gereken bazı hizmet yatırımları yerli ve yabancı şirketlere YİD modeliyle devredilerek kapsamı genişletiliyor Kamu hizmeti sunumu özelleştirilmiş oluyor. Ancak, bu özelleştirmenin bir farkı var. Diğer özelleştirmelerde Hazine'ye iyi kötü bir para girerken, özelleştirilen bu kamu hizmetlerinde 49 yıla varan sürelerle Hazine kasasından para çıkacak. Bu bedeli, bazen hizmetten yararlananlar ödeyecek. Bazen de yararlananlardan alınan bedel yüklenici firmanın yatırımlarını karşılamada yetersiz kalıyorsa, devlet katkı payı adı altında ödemelerde bulunacak. Tasarıyla kamuya, YİD modeliyle, bütçede öngörülen yatırım ödeneklerine karşılık gelen bir tutar kadar daha yükümlülük yetkisi veriliyor. Böylece, önümüzdeki dönemlerde kamu bütçesinden yapılacak yatırım ödeneklerine yeni bir ipotek daha konulmakta. Önceki ipotekler, faiz ödemeleri ve bütçeden faiz dışı fazla yaratma hedefi nedeniyle kamu yatırımlarına yeterli ödenek ayırmamamak şeklindeydi. Şimdi, ilave olarak yatırım ödeneklerinin yüzde 20'si tutarındaki kaynak, YİD yatırımlarına gerekli ödemeleri garanti altına alacak ödeneklere tahsis edilecek. Sektöre ivme kazandıracak ancak, endişelerimiz var Türkiye Müteahhitler Birliği Başkanı Erdal Eren: Maalesef ülke bütçesinin büyük bir kısmı borç ve faiz ödemelerine gidiyor. Böyle olunca da devletin cari harcamalarını harcamalarını küçültme imkânı olmuyor. O nedenle, yatırım ödeneklerimiz sürekli daraltılıyor. Tasarı sektöre ivme kazandıracaktır. 2007 ile 2008 yılı bütçesi arasında bile yüzde 4 reel küçülme var. Bunun üzerine bir de yüzde 10 gibi bir enflasyon var dersek, yatırım ödeneği 2008'de geçen yıla göre yüzde 15 küçülmüş bir bütçe söz konusu. Böyle olduğu için önemli kamu altyapı projeleri bir türlü tamamlanamıyor, yıllarca sürüyor. Kamu-özel ortaklığı modellerinden biri olan YİD önemli bir enstrüman. 1994 yılında 3996 sayılı kanunla başladı; ama şimdiye kadar çok önemli adımlar atılamadı. Orman arazileri üzerinde yapılan turizm yatırımları; şimdi başlayan enerji projeleri var; ne ki bunlarda fazla yol alınamadı. Katkı paylı projeler, kamunun inşaat aşamasında değil, inşaat bittikten sonra bedel ödemesi üzerine yapılan projeler olarak düşünülüyor. Zaten şu andaki sıkıntı da, bu para olmadığı için bizler, bankalardan para bulacağız, projeleri yapacağız, kamu vatandaştan alabildiğini alacak, alamadığını kendisi yıllar içinde (bize) ödeyecek. Ödeme garantisinin sağlanması gerekli Projeler, fizibiliteleri yapılarak geri ödeme süreleri bankacılık deyimiyle kredilendirilebilir çıkması halinde hayata geçebilecek. Yoksa 50 yılda kendini geri ödeyecek bir projeye kredi bulmak mümkün değil. Dolayısıyla böyle projeler hayata geçemeyecek. O nedenle, yasa çıktıktan sonra bazı çalışmalar olacak. Burada önemli olan, ödeme garantilerinin sağlanması. Uluslararası kredi kuruluşlarına, 'bir yıl sonra ödeneği konularak ödenecektir' demek yetmiyor. Çünkü, biliyorlar ki, Türkiye'de bir yıl sonraki ödeneği koymak ilgili bakanlığın yetkisinde değil. DPT, Maliye Bakanlığı devreye giriyor veya o dönemdeki hükümetin öncelikleri değişiyor; 'şu projeye az ödenek koyun' diyor. Yatırımcı o sırada projeyi yapmış, bitirmiş, parayı bankaya ödeme dönemine gelmişse, bu garantiler yetmeyecek endişemiz var. Tereddütlerimizi ilgililere, Ulaştırma ve Çevre bakanlıklarına ilettik. Yatırım ortağı olan kamunun kuralları değiştirmemesi şart İNTES Başkanı Şükrü Koçoğlu: Artık devlet bütçesinden kaynak ayrılarak, klasik usullerle yatırım yapılması dönemi kapanmaktadır. Kamu yatırım ve hizmetlerinin kamu kaynakları dışında yöntemlerle gerçekleştirilmesine imkân sağlayan, kamu-özel sektör arasında "işbirliğini", temel alan yöntemler; ülkemize getireceği finansman imkânları ve yatırımların hızlandırılması açısından önemli. Sözleşmelerde taraflar arasındaki ortaklığın ve paylaşımın adil olması önemlidir. Daha da önemlisi, kuralların sonradan kamu tarafından tek taraflı değiştirilmemesidir. Ülkemizde bugüne kadar hazırlanan mevzuatlarda kamu gücü ağırlık kazanmıştır. Ancak kamu-özel işbirliğinin/ortaklığının doğası gereği tarafların birinin diğerine üstünlüğünden söz edilemez. Esas itibariyle tarafların eşitliğinden oluşan bir anlayışın tercih edilmesi daha doğru olacaktır. Kamu bu süreçte işveren değil, yatırımın ortağıdır. Kamunun öncelikle bu yeni rolüne alışması gerekmektedir. Bu nedenle bu sisteme "işbirliği" değil, "ortaklık" denilmelidir. Kamuya ödemelerinde gecikme faizi uygulanmalı Tasarıda yer alan "katkı payı" gerçekçi belirlenmelidir. "Sözleşmelerde idare tarafından yapılacak ödemelerin gecikmesi halinde uygulanacak gecikme faizine ilişkin hükümlere de yer verilebilir" hükmü bağlayıcı hukuk normu olarak düzenlenmelidir. Bugüne kadar kamunun ödemesini zamanında yapmaması, ödenek ayırmayarak 3 yıllık işi 30 yıla uzatabilmesi gibi pek çok sözleşmesel yükümlülüğünü yerine getirmemesi için, "ödeme gecikmesine faiz" hükmünün konulması son derece önemli bir adımdır. Tasarının son maddesinde DSİ tarafından 3996 sayılı kanun kapsamında yapılan işlerde, "istifade edenlerin ödeyeceği ücretlerin" önce muhtarlıklarda ilan edileceği, ödememe halinde, bunun sulamadan istifade edenlerden "görevli şirket tarafından genel hükümlere göre tahsil edileceği" düzenlenmiştir. Kanımızca burada özel sektöre devredilen "ödememe riski" son derece ağır ve belirsizdir. Tahsil sürecinde mutlaka kamuda destek vermeli ve tahsil edilememe halinde sorumluluk üstlenmelidir. Tasarı ne getiriyor ? . Trafiği yoğun olan karayolu, gar, lojistik merkezi, havaalanı, yük, yolcu, yat limanı ve kompleksleri ile sınır kapılarının yap-işlet-devret modeliyle yapılabilecek. . Bu modelle üretilen mal veya hizmet bedelinin, yararlananlar tarafından ödenmesi öngörülmeyen yatırımlar için devlet, ihaleyi kazanan şirkete katkı payı ödeyecek. . Yatırım ve hizmetlerini YİD modeliyle yaptırmak isteyen idare, projeye ilişkin fizibilite raporuyla, Yüksek Planlama Kurulu'na müracaat edecek. . YİD sözleşmelerinde, ödemelerde gecikme olması halinde uygulanacak gecikme faizine ilişkin hükümlere de yer verilebilecek. Böylece ödemelerin gecikmesi nedeniyle görevli şirketin uğrayabileceği bazı zararların, sözleşme hükümleri çerçevesinde giderilecek. . Merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri tarafından sözleşmeye bağlanan katkı paylarının karşılığı, ilgili idarelerin bütçelerine ödenek olarak konulacak. . İlgili yıl bütçelerinden ödenecek katkı paylarının toplamı o yılın merkezi yönetim bütçesinin sermaye giderleri toplamının yüzde 20'sini geçemeyecek. Bakanlar Kurulu bu oranları 2 katına kadar artırmaya ve sıfıra kadar azaltmaya yetkili olacak. . Sulama Projeleri de YİD modeli ile yapılacak. Tesislerden katkı payı ödemesi yapılmış olanların; katkı payı ve ortak tesis yatırım harcamalarına tekabül eden kısmı, görevli şirketin işletme süresi sona erdikten sonra, bu tesislerden yararlanabilecekler tarafından ödenecek.