”Mali disiplin için yasa çıkarılmalı”

ANKARA - Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı amaç, politika ve öncelikler seti sunan, 2009-2011 yıllarını kapsayan 'Orta Vadeli Program'da, mali disiplinin kontrol altında tutulabilmesi için ayrı bir yasa çıkarılması vurgusu yapıldı.

Söz konusu yılları kapsayan "Orta Vadeli Programda" hali hazırda mali disiplinin sağlanmasını sağlayan araçlar bulunmasına rağmen, bu konuda daha ileri bir adım atılmasını içeren "Mali kurala ilişkin teknik çalışma tamamlanacak, kalıcılığı sağlanacak" ifadesine yer verildi. Bu ifadenin, mali disiplini sağlayan birincil reformların, artık yerini ikincil reformlara bırakması gerektiği anlamını taşıdığı ve cezai müeyyidelerin uygulamaya imkanı bulması yönünde düzenleme yapılmasına işaret ettiği anlaşıldı.

Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV) uzmanlarından ekonomist Ege Boran, mali disiplinin hukuki düzenlemelere bağlandığı ülkelere ilişkin bir çalışma yaptı. Boran, yaptığı çalışmada, "mali Sorumluluk kuralları" adı altında ilk yasanın 1994 yılında Yeni Zellanda'da, 1988'den itibaren yürütülen kamu reformlarının bir parçası olarak ortaya çıktığını bildirdi. Yasanın, hükümetin kısa ve orta/uzun vadeli harcama ve mali göstergeler bazında hedeflerini ve politika önceliklerini periyodik olarak raporlamasını kurallara bağladığını, ayrıca temel gösterge olarak da devletin "net değer"inde (net worth) olabilecek değişiklikleri baz aldığını kaydeden Boran, bu çalışmaya ilişkin şu bilgileri verdi:

"1997 yılında Asya krizi, hemen ardından Rusya Krizi ve bunların diğer orta gelirli ülkeler grubu üzerindeki olumsuz etkileriyle birlikte Latin Amerika ve diğer bazı orta gelirli ülkelerde (biraz da IMF ve Dünya Bankası'nın telkinleriyle) art arda "mali sorumluluk" kanunlarının geçtiğini görüyoruz. 1998 yılında Güney Afrika'da, 1999 yılında Arjantin ve Peru'da, 2000 yılında Brezilya'da, 2002 yılında Ekvator'da ve 2003 yılında Kolombiya, Hindistan ve Panama'da ufak farklılıklarla "mali sorumluluk" kanunları yürürlüğe girdi." Brezilya'nın, 1997 Asya kriziyle başlayan ve 1998 Rusya'nın borç kriziyle derinleşen global krize, 2 alanda önemli reform yaparak yanıt verdiğini belirleyen Boran, Brezilya'nın ise öncelikle 1999 yılında dalgalı kura geçtiğini, bir kaç ay sonra da enflasyon hedeflemesi politikasını benimsediğini, bir sonraki yılda da "Mali Sorumluluk Kanununu" uygulamaya soktuğunu kaydetti. Brezilya'da çıkarılan kanunun 3 temel disiplin unsuru taşıdığını, bunların, "limitler, yaptırımlar, şeffaflık ve raporlama"dan oluştuğunu, her üç unsurun birbirini tamamlayacak ve destekleyecek şekilde kanun metnine örüldüğünü ifade eden Boran, kanunun, harcamaları, vergi harcamalarını, koşullu yükümlülükleri, personel harcamalarını, kamu borçlanma ve borç verme politikasını, kısmen merkez bankası politikalarını, kamu varlık politikasını" düzenlediğini ifade etti. Mali sorumluluk kanununun en önemli ayırt edici özelliğinin, bütçe uygulama sürecinin orta vadeli hedeflere tutarlılığını sağlamaya yönelik olduğunu, hükümet bütçesinin yayımı tarihinden itibaren 30 gün içinde aylık harcama programı ve finansman planını yayımlamak zorunda olduğunu, yılda 3 defa hükümetin "mali hedeflere" uyum konusunda parlamentoya ve kamuya bilgi verdiğini ve aynı bilgilendirme zorunluluğunun merkez bankası içinde yılda 2 defa olmak şartıyla yapıldığını kaydeden Boran, daha pek çok tedbirin hukuki düzenleme altına alındığını kaydetti.

Türkiye'de durum

Türkiye'nin 2001 krizi ve devam eden süreçte ekonomik ve siyasal anlamda yaşadığı dönemi de irdeleyen Boran, Türkiye'de de 2001 krizinin ardından bir dizi mali reform yapıldığını hatırlattı. Bunlardan en önemlisi ve ilk reformun Merkez Bankası'nın bağımsızlığına ilişkin düzenleme olduğunu vurgulayan Boran, Bankanın, Hazine ile ilişkilerinin kurala bağlandığını, raporların şeffaflaştırıldığını, borç yönetiminin yeniden düzenlendiğini ifade etti. Net borçlanma limiti, garanti limiti gibi yine pek çok alanda yeniden yapılanmaya gidildiğini vurgulayan Boran, sonuç olarak Brezilya Mali Sorumluluk Kanunu'nun, Türkiye’de en az 5 farklı kanun ve o kadar da yönetmelik tarafından düzenlendiğini, mali sorumluluk niteliği taşıyan kuralların, tek bir kanun olarak ve ayrım gözetmeden her düzey organ için yapıldığını bildirdi.

"Orta vadeli mali program uygulaması kağıt üzerinde"

Brezilya mali sorumluluk kurallarının, belli harcama limitlerinin üzerine çıkan kuruluşları, cezai yaptırımlarla çevrelediğini kaydeden Boran, Türk mevzuatındaki yaptırımların bu nitelikte olmadığını, Türk mevzuatında yaptırımların, "ya yoktur ya da sadece tahsilatı kolaylaştırmaya yönelik" olarak organize edildiğini vurguladı. Boran, çalışmasında şu görüşlere yer verdi:

"Brezilya uygulamasından anlaşılacağı üzere (diğer uygulamalar da aynıdır) mali sorumluluk kuralları orta vadeli bir program çerçevesi gerektirmektedir. Hedefler ve limitler orta vadeli ve makro ekonomik parametrelerin bir parçası olarak belirlenir ve yıllık bütçe ve diğer mali karar ve uygulamalar sonuçları itibariyle bu orta vadeli hedeflerle "çıpa" atar, onlarla tutarlılığı denetlenir. Türkiye’de orta vadeli mali program uygulaması kağıt üzerinde vardır. Fakat bu orta vadeli göstergeler bir hedef olarak çok fazla bir anlam taşımaz. Bir yıldan diğerine hiç bir açıklama yapılmadan değiştirilebilir. Yukarıda bahsettiğimiz gibi sektörel politikaları ve bunlardaki değişimleri bunların orta vadeli etkilerini, diğer makro değişkenlerdeki varsayımları, hazırlanma metodolojisini anlatan şeffaf ve analitik bir politika dokümanı olmaktan, hedef koyan resmi bir belge olmaktan uzaktır."

"İkincil düzenlemeler gerekli"

Her ülkenin, reform öncesi krize yol açan unsurları tepki olarak engellemeye çalıştığını, bu alanlarda daha ayrıntılı düzenleme yoluna gidildiğini anlatan Boran, Brezilya'da eyaletlerin mali zayıflıkları ve buna bağlı borç ödeme kapasitelerinin, temel sorun olurken, Türkiye’de genel olarak kamu borçlanmasının sorun olarak algılandığını, kanunların, bu konularda ayrıntılı düzenlemeler yapmak, kısıtlar getirmek durumunda kaldığını vurguladı. Boran, çalışmasının sonunda şunlar kaydetti:

"Türkiye'de ayrıca mali reform kapsamında mali yönetim sistemi modernleştirilmeye çalışılmıştır. Ancak bunların büyük çoğunluğu bir anlamda "ilk nesil" reform niteliğindedir: Bütçenin kapsamının genişletilmesi, analitik bütçe sistemine geçiş, iç kontrol sisteminin yeniden yapılanması, harcama öncesi kontrollerin minimize edilmesi, raporlama standartları, muhasebe sisteminin modernize edilmesi (tahakkuk bazlı muhasebe standartları) hep ilk nesil reform kapsamındadır. "İkinci nesil" reform niteliğinde sayılabilecek diğer bir ifadeyle politika- program-bütçe ilişkisinin kurulmasını ve sonuç odaklı bütçe uygulamasına geçişi sağlayacak orta vadeli harcama programı-iç denetim-stratejik planlama ve performans bütçe uygulaması henüz uygulanmamaktadır. Türkiye’nin en önemli farklarından birisi de hükümetin başı sıkıştıkça ilgili kanunları değiştirmeye yeltenmesidir. Üstelik bu değişiklikler herhangi başka bir yasanın içine şeffaf olmayan bir şekilde sıkıştırılıvermektedir. Buna ilişkin hem 4749 hem de 5018 sayılı Kanunlarla ilgili bir çok yeni düzenleme bu şekilde getirilmiştir. Bu değişikliklerin bir kısmı mali disiplini olumsuz etkileyecek mahiyette düzenlemelerdir."