Maliye politikasının etkileri nasıl oluyor?

Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası (TCMB) bloğu Merkezin Güncesi'nde yeni bir analiz yayımlandı. TCMB Ekonomisti Erdal Yılmaz ve TCMB'de Genel Müdür Yardımcısı görevinde bulunan Hande Küçük Yeşil imzası taşıyan analizde maliye politikasına değinildi. 

Son dönemde Türkiye’de üretim, yatırım ve istihdamı teşvik etmek ve iktisadi faaliyeti canlandırmak amacıyla bir dizi maliye politikası önlemi alındı. 2017 yılı içinde devreye giren maliye politikası uygulamaları üç ana başlık altında toplanabilir:

i) istihdamı artırmaya yönelik tedbir ve teşvikler,

ii) küçük ve orta ölçekli firmalara sağlanan finansman desteği (KOSGEB Kredileri ve KGF Kefaletli Krediler),

iii) konut (inşaat) ve dayanıklı tüketim malları sektörlerine yönelik vergi indirimleri.

Söz konusu uygulamalar maliye politikası önlemlerinin etkinliği konusunu gündeme getirmekte.[1] Bu yazıda, uluslararası akademik yazın ve Türkiye’ye özgü koşullar çerçevesinde son dönemde alınan maliye politikası önlemlerinin etkinliği üzerinde duruluyor.

Maliye politikası etkinliğine ilişkin akademik yazında maliye politikasının ne zaman ve nasıl devreye girdiği soruları ön plana çıkıyor. Bu çerçevede, yazının ilk bölümünde etkin bir maliye politikası uygulaması için önlemlerin hangi koşullarda devreye girmesi gerektiği konusu tartışılırken, ikinci bölümde nasıl bir politika/araç tasarımının etkinliği artıracağı konusuna değinilmekte ve son dönemde alınan önlemler bu iki eksende değerlendirilmekte.

1. Maliye Politikası Hangi Koşullarda Etkili Oluyor?

Buiter (2010) çalışması, ekonomiyi canlandırmaya yönelik genişletici maliye politikası uygulamalarının etkin olabilmesi için aşağıda yer alan koşulları sıralamış:

Üretimin potansiyelin altında seyretmesi (çıktığı açığının negatif olması), işsizlik oranının görece yüksek, kapasite kullanım oranının görece düşük olması.

Para politikası başta olmak üzere diğer politikaların kendilerine verilen öncelikli hedefler çerçevesinde döngü karşıtı olarak uygulanamaması veya ekonomiyi canlandırma konusundaki etkinliklerinin maliye politikasına göre daha sınırlı olması.

Genişletici maliye politikasının finansal dışlama etkisi yaratmaması.

Yukarıda sıralanan koşullardan ilki, döngü karşıtı politikaların üretim ve istihdamın talep tarafından sınırlandığı durumlarda daha etkin olacağına dikkat çekmekte. Talep açığı söz konusu olduğunda, genişletici para politikası uygulanabilecek politikalardan biri olmakla birlikte, karşılaşılan şokların niteliğine göre, ekonomi yavaşlarken aynı zamanda enflasyon ve enflasyon beklentilerinin de yükseldiği bir durumda, genişletici maliye politikası uygulamaları daha uygun bir seçenek olarak ortaya çıkıyor. Ancak, genişletici maliye politikasının etkin olabilmesi için doğrudan dışlama veya finansal dışlama etkisi yaratmaması gerekmekte. Borç stokunun milli gelire oranının düşük olduğu ve borç stoku vadesi ile kompozisyonunun faiz ve kur dalgalanmalarına hassasiyet yaratmayacak yapıda olduğu durumlarda finansal dışlama etkisi daha sınırlı ve dolayısıyla genişletici maliye politikası daha etkin olmakta.

Türkiye özeline bakıldığında, maliye politikasının etkin olarak uygulanabilmesi için yukarıda sıralanan tüm koşulların 2016 yılının son çeyreği itibarıyla sağlandığı görülüyor. Bu dönemde ekonomideki atıl kapasitenin arttığı çeşitli göstergeler tarafından teyit edilmekte (Grafik 1 ve 2). Yavaşlayan iktisadi faaliyet ve daralan kredi arzının olumsuz bir döngüye yol açmasını engellemek için genişletici maliye politikası önlemleri uygulanmış, bir yandan ticari kredi teminat ve koşullarını iyileştiren mekanizmalar devreye sokulurken diğer yandan tüketici kredilerine yönelik destekleyici makro ihtiyati politikalar uygulamaya konulmuş. Son yıllarda mali disiplinin sağlamış olduğu alan maliye politikasının herhangi bir dışlama etkisi yaratmadan etkin biçimde kullanılabilmesine olanak sağlamış (Grafik 3 ve 4). Nitekim bu politikaların uygulanmaya başlanmasını takip eden dönemde gerek kredilerde gerekse iktisadi faaliyette kayda değer bir toparlanma gözlenmiş.

2. Maliye Politikasının Etkinliği Hangi Faktörlere Bağlı?

Genişletici maliye politikası uygulamalarının etkinlik derecesi yukarıdaki değinilen koşullara ek olarak uygulamaların nasıl tasarlandığına ve araç seçimine bağlı. Elmendorf ve Furman (2008) ile Delong ve Summers (2012) öncülüğündeki akademik yazın çerçevesinde, iyi tasarlanmış bir maliye politikasının sağlaması gereken dört temel kriter:

Zamanlılık (Timely): Maliye politikasının ekonomiyi canlandırmada etkin rol oynayabilmesi için zamanında devreye girmesi gerekmekte. Genişletici maliye politikası duruşu gerektiren bir durum olduğunun geç tespit edilmesi veya durum tespiti zamanında yapılmasına karşın alınan önlemlerin geç devreye girmesi maliye politikasının iktisadi faaliyet üzerindeki etkinliğini sınırlayacaktır. İktisadi faaliyete ilişkin öngörüler önemli bir belirsizlik içermekle birlikte; istihdam, tahsili gecikmiş alacaklar ve firma nakit akışı gibi göstergelerde belirli bir dönem (örneğin üç ay) boyunca devam eden bozulma eğilimi görülmesini takiben genişletici maliye politikası tedbirlerinin devreye girmesi akademik yazında zamanlı uygulamalara örnek olarak gösteriliyor. Türkiye’de son dönemde uygulamaya konulan istihdam teşvikleri, finansman destekleri ve vergi indirimlerinin ekonomideki yavaşlama derinleşmeden devreye girmiş olması ve önlemler akabinde iktisadi faaliyetin toparlanmaya başlaması uygulanan politikaların zamanlılığına işaret ediyor (Grafik 1 ve 2).

Hedef odaklılık (Targeted): Maliye politikasının hedef odaklı olması iki açıdan değerlendirilmekte. Birincisi, vergi indirimleri, teşvikler ve diğer kamu harcamalarının kısa vadede iktisadi faaliyete en fazla etki yapacak şekilde kullanılması. İkincisi ise, politika araçları tasarlanırken iktisadi yavaşlamadan en fazla etkilenen kesimlere yönelik tedbirlere öncelik verilmesi. Türkiye’de genç işsizler ve son üç aydır işsiz olanların istihdam edilmesine yönelik teşvikler ile teminat sorunları nedeniyle krediye erişimi kısıtlanan KOBİ’lere yönelik olarak Kredi Garanti Fonu (KGF) kefaletli kredi limitlerinin artırılması hedef odaklı maliye politikası uygulamalarına örnek teşkil etmekte.

Geçicilik (Temporary): Maliye politikasının ekonomiyi canlandırmak amacıyla kullandığı araçların yalnızca geçici bir süre için geçerli olması etkinliğini artırıyor. Maliye politikası uygulamalarının geçici olması, orta ve uzun dönemde bütçe açığının kalıcı olarak artmayacağını garanti ederek olası bir finansal dışlama etkisinin ortaya çıkmasını engellemekte. Türkiye’de son dönemde alınan önlemler, belirli bir zaman aralığı için geçerli olduğundan temelde bu prensibi sağlamakta. Örneğin, ilave istihdam programı çerçevesinde verilen teşviklerin Şubat-Aralık 2017 dönemi için geçerli olması ve KGF teminatlı kredilerin üst limitinin 200 milyar TL olarak belirlenmiş olması önlemlerin geçici ve sınırlı olduğunu gösteriyor. 2017 yılı başında ekonomiyi canlandırmaya yönelik olarak devreye giren vergi indirimlerinin de geçici bir süre için uygulanacağı açıklandı. Bir diğer geçici destek uygulaması ise, firmalara nakit akışı desteği sağlamak amacıyla 2017 yılı ilk çeyreğinde yapılması gereken sosyal güvenlik prim ödemelerinin yılın son çeyreğine ertelenmesi.

Bütçeye maliyeti en aza indirgeyen araçların seçilmesi: Yukarıda bahsedilen kriterlere ek olarak, iyi tasarlanmış bir maliye politikasının bütçe dengelerini gözeterek tasarlanması gereği de akademik yazında sıkça vurgulanmakta. Bu konu aşağıda daha detaylı olarak ele alınıyor.

3. Bütçe Dengesini Olumsuz Etkilemeyen Maliye Politikası Tasarımı Nasıl Olmalı?

Delong ve Summers (2012) yavaşlayan bir ekonomide maliye politikasının etkinlik derecesinin aynı anda iki kriterin birden sağlanmasına bağlı olduğunu öne sürüyor: kısa dönemde ekonomik büyümenin artması ve borç stoku dinamiklerinin bozulmaması.

Bu kriterlerin nasıl sağlanabileceği aşağıda yer alan analitik çerçeve kapsamında gösterilmekte. Denklemlerde Gt kamu harcamalarını, Tt vergi gelirini, Yt Gayri Safi Yurt İçi Hasıla (GSYİH) seviyesini gösteriyor. Varsayalım ki yavaşlamaya başlamış ya da daralmış bir ekonomide, kamu harcamalarında bir dönem sonra ΔGt kadar bir artış olsun.

Kamu harcamalarının büyümeye yaptığı katkının büyüklüğü ΔYt  mali çarpana (µ) bağlı olarak belirlenecektir:

Mali çarpan ne kadar büyükse kamu harcamalarındaki değişim, GSYİH seviyesine o kadar fazla katkı yapar. Mali çarpanın 1’den küçük olması kamu harcamalarının özel harcamaları dışlayarak milli gelire olumsuz etki yaptığını; 1’den büyük olması ise milli geliri harcamalardaki artıştan daha fazla artırdığını göstermekte.

Kamu harcamalarındaki artışın büyümeye olumlu katkı sağlaması, vergi gelirlerinde efektif vergi oranı (τ) kadar artışa yol açacak:

Efektif vergi oranı kamu harcamasının ortaya çıkardığı ek büyümenin vergi geliri yaratma potansiyelini yansıtıyor. Bu potansiyel ne kadar yüksekse (τ ne kadar büyükse) vergi gelirindeki artış da o kadar fazla olacak. (3) nolu denklemde  ΔYt yerine (2) nolu denklemdeki karşılığı yerleştirildiğinde 1 birimlik harcama artışının τµ birimlik vergi artışı yarattığı görülmekte:

Bu durumda, artan kamu harcamalarının bütçe açığı (BAt) üzerindeki olası olumsuz etkileri ekonomideki canlanma sonucu vergi gelirlerinde meydana gelecek artış oranına bağlı olarak sınırlanabilecek:

Özetlemek gerekirse, maliye politikasının kısa dönemde büyümeye olumlu katkı sağlarken, bütçe dengesi ve borç stoku dinamiklerini olumsuz yönde etkilememesi mali çarpanın ve efektif vergi oranının yüksek olmasına bağlı. Mali çarpan iktisadi faaliyetin yavaşladığı ve mali pozisyonun güçlü olduğu durumlarda daha büyük değerler alırken; belirsizliğin ve özel kesim borçluluk oranının yüksek olduğu durumlarda zayıflamakta.[2] Maliye politikası araçlarının ekonomik yavaşlamadan en çok etkilenen kesimleri doğrudan hedeflemesi durumunda mali çarpanın yanı sıra efektif vergi oranının da yüksek olacağı düşünülüyor. Örneğin, KOBİ’lere KGF aracılığıyla sunulan finansal desteğin BSMV, kurumlar vergisi ve dolaylı vergiler gibi birçok vergi kalemini uyarması beklenmekte. Benzer şekilde istihdam teşviklerinin de, istihdam edilen kesimin yüksek marjinal tüketim eğilimi olduğu göz önüne alındığında vergi geliri yaratma potansiyelinin yüksek olduğu değerlendiriliyor.

Bu çerçevede, başta finansman destekleri ve istihdam teşvikleri olmak üzere, son dönemde Türkiye’de zamanlı, hedef odaklı ve geçici olarak uygulanan mali tedbirlerin çarpan etkisinin ve vergi geliri yaratma potansiyelinin yüksek olduğu değerlendirilmekte ve bu durumun söz konusu önlemlerin bütçe açığını genişletici etkilerini bir ölçüde sınırlayacağı öngörülmekte.

[1] Maliye politikası etkinliği ile kastedilen maliye politikası uygulamalarının iktisadi faaliyeti etkileme derecesidir.

[2] Çebi ve Özdemir (2016), Özlale ve Yüksel (2016), Huidrom ve diğerleri (2016), Alloza (2014), Krugman ve Eggertson (2011). Çebi ve Özdemir (2016) ve Özlale ve Yüksel (2016), Türkiye için yaptıkları çalışmalarda, mali çarpanın iktisadi döngüye göre farklılık göstermekle birlikte ortalamada yaklaşık 2 civarında olduğunu bulgulamıştır.