ABD finans reformu

Ozan CANGÜREL / BDDK Risk Yönetimi Dairesi Başkanı

Son finansal kriz ile gerek para gerekse sermaye piyasaları ciddi anlamda etkilenen, bankacılık sektörü ve bankacıları açıkça eleştirilen ABD'de, ciddi bir reform yapılacağı sinyalleri başkanlık seçimleri vaatlerinde de yer alıyordu. Bu amaca yönelik olarak "Dodd-Frank Wall Street Reformu ve Tüketici Koruma Kanunu" Temsilciler Meclisi tarafından Haziran 2010'da, Senato tarafından ise Temmuz 2010'da onaylanmış, ABD Başkanı'nın 21 Temmuz 2010'da imzalaması ile yasalaşmıştır. Bu yazımızda, büyük depresyondan bu zamana ABD finans düzenlemesinde en geniş kapsamlı değişiklik olan ve ABD finansal denetim çerçevesinde federal düzeyde tüm denetim otoritelerini ve aynı zamanda ülkenin finansal sektörünün tüm yönlerini etkileyerek paradigmasal bir değişiklik getiren bu reform detaylı olarak ele alınacaktır. 

I. Kilit hükümler

Reform Yasası'nda en dikkat çekici hususlar özet olarak şöyle sıralanabilir;

-  Sistemik riskleri izlemesi için yeni bir "Finansal İstikrar Gözetim Kurulu (Financial Stability Oversight Council)" (Kurul) tesis edilmektedir.

-  Sistemik öneme sahip banka dışı mali kuruluşların belirlenmesi ve söz konusu kuruluşların ABD Merkez Bankası denetimine tabi tutulması konularında bu kurula yetki verilmektedir.

-  ABD Merkez Bankası'nın, 50 milyar dolar ya da daha fazla varlığı olan banka holding şirketleri için geliştirilmiş olan ihtiyati standartlar belirlemesi istenmektedir.

-  Sistemik öneme sahip banka holding şirketleri ve banka dışı mali kuruluşlarının muntazam biçimde tasfiye edilmelerine izin verilmektedir.

-  Bankacılık organizasyonları için düzenleyici ve denetimsel çerçevede çok sayıda değişiklik yapılmaktadır.

-  Tezgâh üstü (OTC) türev piyasalarına ve bu piyasaların düzenlemelerine çok daha fazla şeffaflık getirilmektedir.

-  ABD Merkez Bankası'nın bünyesinde, tüketici finansal koruma kanunlarını uygulamakla yükümlü bağımsız bir "Tüketici Finansal Koruma Bürosu (Consumer Financial Protection Bureau)" oluşturulmaktadır.

-  Sistemik olarak öneme sahip ödeme, takas ve saklama hizmetleri ve aktivitelerinde tutarlı, basiretli denetimleri teşvik etmektedir.

-  Halka açık bir şirketin hissedarlarına, yöneticiler için tazminat ödemesi konusunda bağlayıcı olmayan bir oy hakkı vermektedir.

-  Hedge fonu yöneticileri ve diğer özel sermaye havuzlarının yöneticilerinin ABD Sermaye Piyasası Kurulu'na kayıt olmalarını zorunlu hale getirmektedir.

-  Kredi derecelendirme kuruluşlarının faaliyetlerinin düzenlenmesi ve denetlenmesi konusunda reformlar getirilmektedir.

-  Sigorta poliçesi konularında Hazine Birimi'ne danışmanlık yapması için bir ofis kurulması öngörülmektedir.

II. Yeni kurumlar ve yetkisi değiştirilen kurumlar

Bu bölümde Reform Yasası ile kurulan yeni kurumlar ile yetki alanları değiştirilen kurumlar detaylı olarak açıklanmıştır. Sözü edilen yeni kurulan kurumlar dört adettir:

1-   Finansal İstikrar Gözetim Kurulu (Financial Stability Oversight Council)

Bu kurulun temel görevleri; banka dışı mali kuruluşların sistemik olarak önemli olup olmadıklarına karar vermek  (Karar için Maliye Bakanı'nın lehte oyu ve üçte iki çoğunluk aranır) ve bu kuruluşların ABD Merkez Bankası (FED)'in geliştirilmiş, konsolide denetimine tabi tutulmasını sağlamaktır. Bu kurulun diğer görevleri aşağıdaki hususları içermektedir:

-  Düzenleyici çerçevedeki sistemik risklerin ve olası boşlukların tanımlanması için finansal sistemin izlenmesi.

-  Üye kuruluşlara denetimsel öncelikler tavsiye edilmesi.

-  Finansal istikrar amaçları için verilerin toplanması ve paylaşılması konularında kolaylıklar sağlanması.

2-Tüketici Finansal Koruma Bürosu (Consumer Financial Protection Bureau)

FED bünyesinde kurulmuş olmasına ve FED tarafından fonlanmasına rağmen bu büro bağımsız ve özer bir yapıya sahiptir. ABD Başkanı'nın 5 yıllığına atadığı ve ABD Senatosu tarafından onaylanan müdür tarafından yönetilen büro, şu an FED ve federal tüketici koruma kanununun uygulanması ve yönetilmesi ile ilgili diğer kuruluşların yükümlülüğü altındaki birçok konuda sorumluluk üstlenmiştir.

Söz konusu büroya bankalar ve tüketici finansman ürün ve hizmetleri sunan banka dışı şirketler için geniş kanun yapma yetkisi verilmiştir. Federal düzenleyici ve denetleyiciler, daha küçük finansal kuruluşlar için tüketici koruma kanunlarının uygulanmasından sorumlu iken; Büro 10 milyar dolardan fazla varlığı olan mevduat kuruluşları ve bazı banka dışı finansal şirketlerin denetim ve uygulamalarından öncelikli olarak sorumludur. 

Diğer yandan, Finansal İstikrar Gözetim Kurulu'nun üçte iki çoğunluğu büronun düzenlemelerinden dolayı bankacılık sisteminin selameti ve sağlamlığının veya finansal sistemin istikrarının risk altında olduğuna kanaat getirirse, Büro'nun nihai düzenlemelerini iptal etme yetkisine sahiptir. 

3-Finansal Araştırma Ofisi (Office of Financial Research)

Finansal İstikrar Gözetim Kurulu ve üye kuruluşları desteklemek amacıyla Maliye Bakanlığı'nın bünyesinde kurulan ofisin görevleri şu şekildedir:

-  Kurul adına veri toplamak

-  Uygulamalı araştırmaları ve uzun dönemli temel araştırmaları yürütmek.

-  Risk izleme ve ölçme araçlarını geliştirmek.

-  Çalışmaların sonuçlarını, finansal düzenleyici kurumlarının kullanımına sunmak.

4-Tasfiye otoritesi (Resolution Authority)

Otoritenin kapsamı

Bu kanun ile "Banka Dışı Mali Kuruluşlar"ın tasfiyesi için yeni ve seçenekli bir çerçeve tesis edilmiştir. Tasfiye otoritesinin uygulanmasından büyük ölçüde FDIC (Federal Mevduat Sigorta Kuruluşu) sorumludur. Bu açıdan tasfiye otoritesi yeni kurulan bir kurumdan ziyade, fonksiyonel olarak yeniden yapılandırılmış bir kurum hüviyetindedir.

Kanunda yer alan "Banka Dışı Mali Kuruluşlar" tanımına, yıllık gelirlerinin en az %85'i finansal işlemlerden olan banka holding şirketleri, menkul kıymet broker ve satıcıları veya diğer ABD'li şirketler de dâhil edilmektedir. Öte yandan sigortalı mevduat kuruluşları, sigorta şirketleri ve devletçe finanse edilen şirketler yeni rejime göre bu kapsamın dışında tutulmuştur.

Fonlama

Önceden tahmin edilen bir tasfiye fonu kurulmamıştır. FDIC'ye, tasfiye durumunda geçici fonlama sağlamak amacıyla Hazine'den borçlanabilme yetkisi verilmiştir.Şirketin varlıklarının satışından tazmin edilmeyen maliyetler; tasfiye sürecinde özel bir muamele gören alacaklılar üzerine veya 50 milyar dolar ya da daha fazla varlığı olan şirketler üzerine yapılacak değerlendirmeler yoluyla tazmin edilir.

Tetikleyici süreç ve standart

Bir şirket için bu yeni rejime başvurulması için aşağıdaki şartların yerine getirilmesi gereklidir:

-  FDIC'nin Yönetim Kurulu ve FED'in en az üçte iki çoğunluk kararı ile tavsiyede bulunmaları,

   Maliye Bakanı'nın, ABD Başkanı'na danışarak şu hususları kabul etmesi:

-  Bu şirketin temerrüde düştüğü ya da düşme tehlikesi altında olduğu.

-  Bu şirketin iflası ya da İflas Kanunu'na göre tasfiyesinin finansal istikrar açısından ciddi olumsuz etkisinin olduğu.

-  Yeni rejime göre tasfiyenin, bu olumsuz etkilerden kaçınılmasını veya bu etkilerin azaltılmasını sağlaması.

Diğer önemli bir konuda, tasfiye edilen/edilecek şirketin en büyük ortağının broker ya da dealer olması durumunda bu tasfiye sürecinde ABD Sermaye Piyasası Kurulu (SEC) FDIC ile yer değiştirebilir.

Yukarıda yeni Reform Kanunu ile ihdas edilen kurumlar açıklanmıştır. Aşağıda ise finansal krizden önce de var olan FED ve FDIC gibi kurumların bu Kanun ile değişen bazı yönleri ele alınmıştır.

·   Federal Mevduat Sigorta Kuruluşu (FDIC )

FDIC'nin yedek denetim otoritesi yetkileri genişletilerek, FED'in denetimi altındaki 50 milyar dolardan fazla varlığı olan banka holding şirketleri ve banka dışı mali kuruluşlar da denetimine dâhil edilmiştir.

·  Merkez Bankası (FED)

Bu kanunda FED'in banka holding şirketleri ve banka dışı mali kuruluşlar üzerindeki yetkileri ciddi anlamda artırılmıştır.  FED, kendisi ya da Finansal İstikrar Gözetim Kurulu'nun tavsiyesi uyarınca aşağıdaki şirketler için artırılmış ihtiyati standartlar tesis etmelidir:

-  Kurulun sistemik olarak önemli olduğuna karar verdiği banka dışı mali kuruluşlar

-  50 milyar dolar ya da daha fazla varlığı olan banka holding şirketleri

FED tarafından tesis edilecek bu standartların, söz konusu kuruluşların finansal istikrar açısından artırdıkları riskleri göz önünde bulundurması gerekmektedir.

III. Bankacılık denetiminde değişiklikler

Bu bölümde de ABD'de mezkûr yasa sonucunda değişen denetim paradigmasını içeren değişiklikler özet olarak incelenecektir.

·  Tasarruf araçlarının denetimi

FED, FDIC ve OCC arasında paylaşılan tasarruf araçlarının denetimi aşağıdaki şekilde paylaşılmış olup, bu değişiklikler, tasarının yasalaşmasından 1 sene sonra yürürlüğe girecektir. Öte yandan, Maliye Bakanı bu süreci fazladan bir 6 ay daha uzatabilir:

-  FED, tasarruf ve kredi holding şirketleri (Savings And Loan Holding Companies, SLHC) için tüm denetimsel ve kural koyucu otoritesini üstlenecektir.

-  Federal düzeyde banka denetimi yapan Office of Comptroller Of Curreny (OCC), federal tasarruf birliği için denetimsel otoritesini; federal ve eyalet tasarruf birlikleri için kural koyucu otoritesini üstlenecektir.

-  FDIC, eyalet ile özel girişimin birlikte kurduğu tasarruf birlikleri için denetimsel otoritesini üstlenecektir.

Federal tasarruf imtiyazı var olmaya devam edecektir ve OCC tarafından yeni imtiyazlar verilebilir. 

·  Banka dışı bağlı ortaklıkların denetimi

FED, banka holding şirketlerinin banka dışı bağlı ortaklıklarının (fonksiyonel olarak düzenlenen bağlı ortaklıklar dışındakiler) denetimini yapmakla yükümlüdür.  Söz konusu banka holding şirketleri, bağlı ortaklıklarına aynı durumda, aynı standartlara tabi olarak sigortalı mevduat kuruluşu izni verilen ve sigortalı mevduat kuruluşlarının faaliyetlerinin yürütülmesinde önderlik edenlerdir.

·  Faaliyet kısıtlaması ya da "Volcker Kuralı"

Mezkur kanuna göre, genel olarak federal bankacılık otorite kuruluşlarının, özel olarak da SEC'in ve CFTC (Commodity Futures Commission)'nin, sigortalı mevduat kuruluşları ve iştiraklerinin aşağıda belirtilen faaliyetleri yapmasını yasaklama konusunda düzenlemeler yapması gerekmektedir:

- Varlık alım-satımı ile uğraşma.

- Hedge fon ya da girişim sermayesi fonlarına yatırım yapma, sponsor olma ya da bunlar ile belli ticari ilişkilerin olması.

-  Varlık alım-satımı; piyasa yapıcı faaliyetler veya risk azaltıcı finansal koruma işlemleri ile ilgili olarak müşteriler adına yapılan işlemleri içermemektedir.

-  Kurumlar, varlık alım-satımı ve özel fon yatırımları konusunda sınırlandırmalar ile ilgili muafiyetler sağlamaya yetkilidir.

Yine bu kapsamda,  yoğunlaşma sınırlarını düzenleyen  "Volcker Kuralı"na göre bağlı şirketin toplam konsolide yükümlülükleri, bütün finansal şirketlerin toplam konsolide yükümlülüklerinin %10'unu aşıyorsa; bir finansal şirketin, diğer bağlı şirketi satın almasına izin verilmez.

Kanunda "Lincoln Değişikliği (Lincoln Amendment)" olarak bilinen bankaların türev işlemler faaliyeti ile ilgili düzenlemeye göre sigortalı mevduat kuruluşlarının (bağlı ortaklıkları dahil değil), menkul kıymet tabanlı swaplar da dahil tüm swap işlemlerinde "dealer"lık yapmaları genellikle yasaktır ama satıcı olarak aşağıdaki işlemlerde bulunabilirler:

-  Kendi risklerini finansal koruma altına almak için yapılan swaplar

-  Faiz oranları ve banka yatırımları için elverişli diğer varlıkları içeren swaplar. Döviz kuru, altın ve borç menkul kıymetleri (bir türev takas organizasyonu tarafından takas edilmemiş CDS'ler dışındakiler)

Bu hükümdekiler, tasarı yasalaştıktan sonra 2 yıllık başlangıç süresinde aşamalı olarak uygulanacak ve bu geçiş sürecinin bitiminden önce piyasaya sunulan swaplara uygulanmayacaktır.

"Collins Değişikliği (Collins Amendment)" olarak bilinen düzenlemeye göre de banka holding şirketleri, SLHC (Savings And Loan Holding Companies) ve sistemik öneme sahip banka dışı finansal kuruluşların, en az şu anda bankalara uygulanan risk tabanlı ve kaldıraçlı sermaye gereksinimleri kadar sıkı, risk tabanlı ve kaldıraçlı gereksinimleri hüküm altına alınmaktadır.

Diğer yandan krizden sonra eleştiri konusu edilen ve ticari bankaların yatırım bankalarına kolayca dönüşebilmeleri anlamındaki "imtiyaz değiştirme" konusu da belli kurallara bağlanmıştır. Bu yasa kapsamında, yasal uygulama düzenlemelerine tabi olan sigortalı mevduat kuruluşlarının imtiyazları değiştirme konusunda hareket alanı kısıtlanmıştır.

·  Mevduat sigortasına ilişkin hükümler

FDIC, mevduat sigortası üst limitini, geriye dönük olarak 1 Ocak 2008 tarihinden geçerli olmak üzere, kalıcı olarak 250.000 USD seviyesine çıkarmıştır. İşlem Hesabı Garanti Programı (TAGP) altında faiz getirmeyen işlem hesaplarına yönelik sınırsız FDIC garantisi 1 Ocak 2013 tarihine kadar uzatılmıştır.

FDIC, mevduat sigorta fonu için hedef rasyoyu 30 Eylül 2020 tarihine kadar en az 1.35'e artırmalıdır. Bu yeni hedef rasyoya ulaşmak için ihtiyaç duyulan ek değerlendirmeler, sadece 10 milyar dolar ya da daha fazla varlığı olan kuruluşlara uygulanmıştır.

· Kredi derecelerinin düzenleme amaçlı kullanımı

Bütün federal kurumlar, kredi derecelerinin nasıl kullanılabileceğini belirlemek için kendi düzenlemelerini (sermaye kuralları da dâhil) 1 yıl içerisinde gözden geçirmelidir.

Bu gözden geçirmeden sonra; her bir kurum kendi düzenlemesindeki kredi derecesine referans vererek, uygun olarak karar verilmiş alternatif kredi değerlilik standardını koymalıdır.

·  Finansal kuruluşlar için tazminat standartları

Federal bankacılık otoriteleri ve diğer kurumlar; kuralların veya rehberleri beraberce oluşturmalıdır. Bu rehberler; denetimi yapılan finansal kuruluşlardan 1 milyar dolar ve üzeri varlığı olan şirketlerde, çok fazla tazminat sağlayarak veya olası önemli finansal kayıplara neden olarak uygun olmayan risklerin alınmasını özendiren teşvike dayalı ödeme sistemlerini önlemelidir.

Ayrıca halka açık bir şirketin hissedarlarına, yöneticiler için tazminat ödemesi konusunda bağlayıcı olmayan bir oy hakkı vermektedir. Böylece, hisse sahipleri ile şirket yöneticilerinin ücretleri konusunda daha fazla söz hakkı elde etmeleri amaçlanmıştır.

·  Seküritizasyon için risk azaltım gereksinimleri

Federal bankacılık otoriteleri ve diğer kurumlar; gerçek kişilerin kendi oturdukları evlerin ipotek edilmesi suretiyle yapılan menkul kıymetleştirmeden doğan kredi riskinin en az %5'ini menkul kıymetleştirmeyi yapan tarafından üstlenilmesini sağlayan kuralları koymalıdır.  Federal bankacılık kuruluşları ve SEC [ABD Sermaye Piyasası Kurulu] diğer tipteki menkul kıymetleştirilmiş varlıklar için kuralları beraberce oluşturmalıdırlar. Bu kuruluşlar, diğer türde varlıklar için kredi riski azatlım gereksinimlerini değiştirmeye veya muafiyet tanımaya yetkilidir.

IV. Türev işlemler ile ilgili düzenlemeler

Bu kanuna göre, OTC (tezgâh üstü) türev piyasalarının düzenlenmesi CFTC (Emtia Future Komisyonu) ve SEC (ABD Sermaye Piyasası Kurulu) arasında paylaşılmıştır.  CFTC swaplarla, SEC ise menkul kıymetleştirmeye dayalı swaplar ile ilgilenmektedir. Öte yandan, Maliye Bakanlığı; döviz swaplarını ve forwardlarını, sistemik risk ve diğer unsurlar için CFTC tarafından uygulanan düzenlemelerden muaf tutmaya karar verebilir.

CFTC ve SEC, swap satıcılarını ve büyük swap katılımcılarını düzenleyen kuralları koymaya yetkilidir. Öte yandan, federal bankacılık otorite kuruluşları; swap satıcısı olan ya da büyük swap katılımcısı olan bankalar, bankacılık holding kuruluşları, SLHC (Savings And Loan Holding Companies) ve yabancı bankaların ABD'deki şubeleri (bağlı ortaklık ya da iştirakleri değil) için sermaye, marj ve diğer ihtiyatlı gereksinimler belirlemekte tek yetkili kuruluşlardır.

Kanuna göre bir swap sözleşmesi, CFTC ve SEC tarafından belirlenen şartları sağlaması halinde takas edilmelidir. Söz konusu şartlar; mevcut nominal risk tutarları, ticari likidite, fiyatlama verisinin uygunluğu ve uygun bir takas kuruluşunun müsait olması gibi faktörleri de içermektedir.

Takas şartlarına tabi olan swapların alım-satımı, bir takas kuruluşunda ya da kayıtlı swap işlemlerinin yapıldığı yerlerde gerçekleştirilmelidir. Perakendeciler ile yapılan swapların alım satımı takas odalarında yapılmalıdır. Swapları finansal koruma veya ticari risklerin azaltılması için kullanan finansal olmayan kuruşlar ve bunların bazı bağlı ortaklıkları takas ve döviz alım satım gereksinimlerinden muaftır. CFTC/SEC, 10 milyar USD'den az varlığı olan küçük mevduat kuruluşlarını muaf tutup tutmamayı göz önüne alabilir.  CFTC/SEC, iyi niyetli hedge pozisyonları haricindeki swaplar için pozisyon sınırları tesis etmelidir. Bütün swaplar, takas edilip edilmedikleri konusunda kayıtlı bir swap havuzuna raporlanmalıdır.

V.  Sonuç

21 Temmuz 2010'da yasalaşan "Dodd-Frank Wall Street Reformu ve Tüketici Koruma Kanunu" ile özet olarak son finansal krizde ve sonrasında gözlemlenen şu eksikliklerin giderilmesi amaçlanmıştır;

-  Hükümetlerin gerekli tedbirleri almaması / alamaması nedeniyle artık ayyuka çıkan "Wall Street Borsası"ın "başıboşluğu"nun önüne geçmek.

-  Özellikle ipotekli konut kredilerinde, kredi kartı ve diğer finansal enstrümanlarda yaşanan ihlaller nedeniyle zarar gören tüketicileri korumak.

-  Sistemik yönden önemli olan banka dışı finansal ve mali kurumlara ilişkin düzenlemeler yaparak, bu şirketlere küçültme ya da kapama yönünde "müdaheleci politikaları" uygulayabilme yetkisi elde etmek.

-  Gerek finansal krizin çıkmasına neden olan gerekse de daha sonrasında büyümesine neden olan sermaye piyasası türev araçları ile karmaşık piyasa işlemlerini düzenleyerek kontrol altına almak.

Tüketici haklarını koruyarak daha güçlü ve güvenli ve finansal sistemin tesis edilmesini amaçlayan Reform Yasası'nın ihtiyaçlara cevap verip vermeyeceğini zaman ile göreceğiz. Zira, 2000 sayfadan daha uzun olan bu yasa ile ilgili olarak uygulamalara yönelik alt düzenleme taslaklarını hazırlamak ve gerekli diğer çalışmaları tamamlamak oldukça uzun ve yoğun bir dönemi alacak gibi gözüküyor. Örneğin, sadece Guvernörler Kurulu'nun yaklaşık 50 adet alt düzenleme yapması gerektiği ifade edilmektedir. Ancak düzenlemelerin düzgün bir biçimde uygulanarak amacına ulaşması durumunda "şişman kediler"in bu durumdan çok da mutlu olmayacağını şimdiden söylemek yanlış olmasa gerek.