Şirketlerin tekel olma çabası rekabet hukukunda suç değil

Hüseyin GÖKÇE

ANKARA - Rekabet hukukunda, rekabet literatüründe bir teşebbüsün tekel olmaya çalışmasının suç olarak görülmediğini belirten Mehmet Akif Ersin, "Çünkü tekel olmaya çalışmak aynı zamanda inovasyonu teşkil eder ve yenilikler ortaya çıkar. Rekabet literatüründe yasak olan, bu duruma gelen bir teşebbüsün bu konumunu kötüye kullanıp kullanmaması" değerlendirmesini yaptı.

Ersin, rekabetçi bir piyasada herhangi bir teşebbüsün faaliyetinin rekabet hukuku bakımından incelemeye soruşturmaya değer bulunmazken tekel yahut hakim durumda olan bu teşebbüsün yaptığı girişimlerin bir soruşturma konusu olabileceğine dikkat çekerek "Tekel durumunda olan teşebbüsler daha özenli hareket etmek zorunda" diye konuştu.

İşadamlarının rekabetten hoşlanmamasının doğal kabul edilmesi gerektiğini ifade eden Ersin, uluslararası alanda başarı için rekabetçiliğin şart olduğunu kaydetti. Türkiye'de rekabet mevzuatının oluşturulmasında önemli rol oynayan Mehmet Akif Ersin, kanunun hazırlık aşamasında kamuoyu önünde destekleyen ancak perde arkasında engelleyenlerin olduğunu anlattı.

Ankara Sohbetlerine konuk olan Ersin, Ankara Temsilcimiz Ferit B. Parlak ve Ankara Haber Müdürümüz Hüseyin Gökçe'nin sorularını cevaplandırdı.

Herkesin kendisine göre bir 'serbest piyasa' tanımı olduğunu görüyoruz.  Rekabet mevzuatı bu konuda ne diyor?

Piyasa mekanizması kendi yapısı içerisinde, üretimi fiyatları en optimum şekilde belirlenecek. Tüketiciler de en uygun fiyata talep ettikleri ürünleri alabilecekler. Bunun için de piyasaya dışarıdan herhangi bir müdahale olmaması gerekmekte. Herhangi bir müdahale olursa fiyat arz talep dengesi bozulur fiyat mekanizması işlemez. Dolayısıyla serbest piyasa düzeni işlemez.

Dünyada bu süreç içerisinde görülmüştür ki aslında piyasa mekanizması tam rekabet teorisi soyut bir teori ve uygulamalar göstermiştir ki piyasa mekanizması etkin bir şekilde işlememiş. O zaman denilmiş ki bu mekanizmayı zaman zaman rayından çıktığı durumlarda tekrar rayına sokmak için bir denetim birimine ihtiyaç var. Niye bu böyle? Çünkü aktörler yani devlet herhangi bir müdahalede bulunmasa yani piyasanın dışında hiç bir müdahale olmasa bile piyasa aktörleri çok talep almaktan hoşlanmıyorlar.

Bunu mesela bizim kurumun yapmış olduğu bir sempozyumda Türkiye'nin en önde gelen iş adamlarından bir tanesi çok samimi bir itirafta bulundu "Biz işadamları olarak rekabetten hoşlanmayız" dedi. Bu doğal bir şey, çok ters bir şey de değil. Çünkü rekabet fiyatların düşmesine yol açar, karların azalmasına yol açar. Aktörler de bundan hoşlanmazlar.

Rekabetten hoşlanmayanlar nasıl davranış sergiliyor?

O zaman karlarının azalmasını önlemek için bir takım arayışlar içerisine girerler. Mesela rakipleriyle anlaşmak gibi, yahut rakipleri dışlamak gibi. Yani birincisine biz kartelleşme diyoruz. İkincisine tekelleşme diyoruz. Birinci usulde genellikle faktörler fiyata ilişkin yahut fiyatı oluşturan unsurlara ilişkin anlaşma arayışları içerisine girerler.

ÜRETİM FAZLALIĞI FİYAT KONTROL İMKANINI ORTADAN KALDIRIR

Üretimin miktarı da rekabet ve fiyat konusunda belirleyici bir unsur görevi görüyor galiba?

Şimdi hani arz-talep diyoruz ya bir malın piyasadaki bulunurluğunun fazlalığı onun fiyatının düşmesine yol açar. Yani üretimin fazla olması fiyatı kontrol imkanlarını ortadan kaldırır. Mesela bizim geçmiş dönemde Rekabet Kurumu'nun yaptığı bazı soruşturmalarda bunu rahatlıkla gözlemliyoruz. Talebin üç katı kadar kapasitesi olan bir sektörün üreticileri, ihracat da olmadığı için üretim anlaşmasına gittiler. Yani hangi şirketin ne kadar üretim yapabileceği belirlendi.

Piyasa mekanizmasını bozan bir davranış da piyasanın en büyüğü olma isteğiyle sergilenir. Rakiplerin olmadığı bir piyasayı istediğin gibi yönetirsin, istediğin fiyata satarsın. Bu durumda kimse sana 'kardeşim niye kötü üretiyorsun' diyemez. Çünkü alternatifin yok.

Bu konumdakiler için ayrı bir durum var yani hepsi suçlu değil…

Rekabet hukukunda, rekabet literatüründe bir teşebbüsün tekel olmaya çalışması, bizzat suç olarak görülmez. Çünkü tekel olmaya çalışmak aynı zamanda inovasyonu teşkil eder ve yenilikler ortaya çıkar. Rekabet literatüründe yasak olan bu duruma gelen teşebbüsün bu konumunu kötüye kullanıp kullanmaması. Yani tekel durumda ya da hakim durumda olan teşebbüsler daha rekabetçi piyasadaki teşebbüslere göre firmalara göre daha özenli davranmak zorundalar.

Yani rekabetçi bir piyasada teşebbüsün yaptığı bir davranışı rekabet hukuku bakımından incelemeye soruşturmaya değer bulunmazken tekel yahut hakim durumda olan bu teşebbüsün yaptığı davranış bir soruşturma konusu olabilir ve bir rekabet ihlali olabilir. Tekel durumunda olan teşebbüsler daha özenli hareket etmek zorunda.

Bazı özerk kurumlar da benzer işlevler üstleniyor değil mi?

Özellikle bazı piyasalar vardır ki oligopol dediğimiz türden firmalar piyasanın kendi doğası gereği de faaliyet gösterebilir.

Mesela elektrik piyasasında üretim bakımından bir sıkıntı yok, yani isteyen herkes üretici olabiliyor. Şimdi eskiden biliyorsunuz sadece Türkiye Elektrik Kurumu diye bir şey vardı hem üretim yapıyordu, hem dağıtım yapıyordu, hem iletim yapıyordu.

Mesela üretim rekabete açıldı, dağıtımda ihale yapıldı ama iletim rekabete açılmadı. Zaten açılması  hem teknik olarak hem ekonomik olarak rasyonel değil. O zaman ne yapıyorsunuz bu alanları düzenleme altında tutmanız gerekiyor. İşte bu tür sektörlerde de düzenleyici kurumlara ihtiyaç ortaya çıkıyor. İşte EPDK'nın ortaya çıkması veya eski adıyla Telekomünikasyon Kurumu'nun ardından Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu'nun ortaya çıkması bu tür nedenlerden dolayıdır. Bu kurumların asıl amacı serbest ve işleyebilir bir piyasa sistemi oluşturabilmek.

TÜRK ŞİRKETLERİNİ KORUMAK KURUMUN GÖREVİ DEĞİL

Kurul birleşme kararlarını değerlendirirken Türk şirketlerinin korunmasına da dikkat ediyor mu?

Yabancı firmalara karşı Türk firmalarını korumak Rekabet Kurulu'nun görevi değil. Bir de şu görülmüştür korumacı politikalar rekabetçi bir piyasa yapısı oluşturmuyor. Yani biz yabancı rekabete karşı korunalım ondan sonra mı yabancı rekabete açılalım argümanları var ya, bu çok sağlıklı bir argüman değil. Siz eğer kendi piyasanızı kendi ülkenizde rekabetçi bir durumda değilseniz, ne kadar büyürseniz büyüyün dış rekabete karşı ayakta kalamazsınız. Kendi içinizde rekabeti özümsemiş olmanız lazım, rekabetçi bir yapıya sahip olmanız lazım. Kendi evinde rekabetçi olmayan dışarıda hiç rekabet edemez. O nedenle korumacılık rekabetçi davranışı köreltiyor.

Siz mevzuat oluşturma aşamasında etkin rol oynadınız,hangi güçlüklerle karşılaştınız?

Türkiye'de 1980 yılında alınan 24 Ocak kararları vardır. Ben serbest piyasaya geçişi bu kararlara bağlıyorum. 1970'li yıllarda bir takım çalışmalar var ama bunlar kısmen piyasaları düzenlemeye yönelik adımlardı.1980'den sonra özellikle 1981, 1983 ve bu rekabet kanununa ilişkin çalışmalar yoğunlaşıyor. Hatta 1983 yılında hazırlanan bir kanun tasarısı meclise gönderiliyor. Mecliste komisyonlardan da geçiyor ve genel kurula kadar iniyor. Ama o yıllardaki demek ki gündemin yoğunluğu nedeniyle 1987 yılındaki yapılan seçimlere kadar yasalaşamıyor.

1991 seçimlerinin ardından kurulan DYP-SHP koalisyon hükümetinde Sanayi Bakanı Tahir Köse, Müsteşar Yardımcısı Ersen Yavuz'a bir gün "Bir şeyler yapmalıyız, bakanlık olarak da yeni bir atılım içerisinde olmalıyız" dedikten sonra Rekabetin Korunması ve Tüketici Yasa tasarıları gündeme geliyor. Daha sonra ekonomide demokratikleşme paketi diye 10 maddelik düzenleme hazırlanıyor.

O çerçevede bana 'rekabet' halen kurul üyeliği yapan bir arkadaşıma da 'tüketici' konusu verildi. Hazırladığımız düzenlemeleri 1992 yılında Türkiye'de ilk kez uygulanan bir yöntemde diğer kurumların görüşüne açtık. TOBB, TÜSİAD gibi kurumlar yanı sıra şirket bazında da görüş istedik.

Bugün Türkiye bazı ülkelere rekabet mevzuatı konusunda yardım yapıyor. Bize batılı ülkeler nasıl baktı?

Bizden önce Sovyetler Birliği'ne bakalım. Birlik dağıldıktan sonra oluşan ülkeler ve Balkan ülkeleri, batının da etkisiyle rekabet otoritelerini kurdular. Aslında yaptıkları bir şey yoktu. Yani bir futbol maçında kurallar var ama bunu uygulayacak futbolcular yok. Bunlar aslında biraz da batılı ülkelerin yönlendirmesiyle bu mekanizmayı kurdular. Hazırladığımız tasarı AB ile Gümrük Birliği görüşmelerinin yapıldığı dönemde TBMM'de üç saat gibi kısa sürede kabul edildi.

Kanun çıktıktan sonra sıkı biçimde uygulanabildi mi?

Şimdi şöyle bir talihsizlik oldu. Kanun 1994 Aralık ayında çıktı. Fakat kurul 1997 Şubat ayında kuruldu.Bir görüşe göre kanunun çıkmasına engel olamayanlar, uygulama ne kadar geç başlarsa o kadar kar ederiz diyerek oluşumu engellemeye çalıştılar.

UNCTAD ve DTÖ'de de görev aldı

1983-1993 yılları arasında Sanayi ve Ticaret Bakanlığı'nda Müfettiş Yardımcısı ve Müfettişi olarak görev alanMehmet Akif Ersin, 1993-1999 döneminde Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Tüketicinin ve Rekabetin Korunması Genel Müdürlüğü'nde Genel Müdür Yardımcısı ve Genel Müdürü, 1999-2005 yılları arasında Rekabet Kurumu, 1. Daire Başkanı ve Rekabet Kurumu Başkan Yardımcısı olarak görev yaptı.

Ersin bu dönemde, Bakanlık bünyesinde oluşturulan aralarında Tüketicinin Korunması Hakkında ve Rekabetin Korunması Hakkında Kanun tasarılarının da yer aldığı Kanun tasarılarını hazırlamakla görevli komisyonda görev alırken, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun Tasarısı hazırlığını Bakanlık adına yürüttü.

Türk-AB mevzuat uyumu çerçevesinde tüketicinin korunması ve rekabet politikalarının oluşturulması ile OECD Rekabet Hukuku ve Politikası gibi konularda çalışan komitelerde üye olarak bulunan, UNCTAD ve Dünya Ticaret Örgütü Ticaret ve Rekabet Politikaları Çalışma Grubu'nda da görev yapan Ersin, 2005-2011 yılları arasında da Rekabet Kurulu üyeliği yaptı.

Kararların yüzde 80'i uzmanların görüşü doğrultusunda

Rekabet Kurulu, Türkiye'nin en önemli sektörlerine yönelik olarak çok ciddi kararlar veriyor. Peki bu kararlar teknik olarak hangi aşamalardan geçiyor?

Öncelikle Kurul kendi önüne gelen bir başvuruyla ilgili olarak bir ön araştırma kararı veriyor. Ön araştırma , iddianın incelenmesi, kanun kapsamında soruşturmaya gerek olup olmadığına yönelik bir karar verilmesine yardımcı oluyor.

Dosya daha sonra ilgili daireye gidiyor. O dairenin başkanı uzmanlar kurulunu görevlendiriyor ve bunlar bir ay içerisinde bir ön araştırma raporu hazırlıyorlar. Bu bir aylık süre içerisinde yerinde inceleme yapmak gerekiyorsa yapıyorlar. Diğer ilgili belgeleri toplayıp bir rapor hazırlayıp Kurul gündemine sunuyorlar. Bu rapor soruşturma açılıp açılmaması yönünde görüş bildiriyor.

Kurul mutlaka bu rapor doğrultusunda mı karar veriyor?

Kurul uzmanların raporuna bağlı değil. Yani uzmanların "soruşturma açılmasın" dediği halde kurul soruşturma açılsın diyebilir. Tam tersi "soruşturma açılsın" dediği halde 'aslında ciddi bir ihlal yok' dediği de olmuştur. Ama  yüzde 80 uzmanların görüşü doğrultusunda karar çıkar. Soruşturma açılsın şeklinde bir karar çıkmış ise bu sefer soruşturma süreci başlıyor. Bir soruşturma heyeti oluşturuluyor. O soruşturma heyeti hakkında soruşturma yürütülenlere soruşturma kararını bildiriyor. Bunlara "Hakkınızda soruşturma açıldı, şu tür iddialar bulunmakta. Bir ay içerisinde ilk yazılı savunmanızı gönderin" deniyor.

Ondan sonra da daha ayrıntılı daha detaylı bir süreç başlıyor iddia konusuyla ilgili olarak uzmanlar gerek soruşturma yürütülen teşebbüslerde, gerek piyasadaki diğer aktörler bazen kamu kurumlarından bilgi toplamaya başlıyor. Yani piyasayla ilgili olarak o iddia konusuyla ilgili olarak iddiaların doğruluğunu araştıran bir sürece giriyorlar. Bunun için kanun 6 aylık süre verilmiş ve süre bir kez uzatılabiliyor.

Bu dönemde soruşturma raporu hazırlanıyor, rapor tamamlandıktan sonra hakkında soruşturma yürütülen taraflara ve kurul üyelerine eş zamanlı olarak gönderiliyor. Yani kurul, soruşturma raporu kendisine verinceye kadar soruşturmanın maliyeti ile ilgili bir bilgiye sahip değil.

Niye böyle bir uygulama var?

Çünkü kanun böyle öngörüyor. Soruşturma raporu kendilerine gelinceye kadar başlangıçta hani bir soruşturma açma kararı var orda tabii ki dosyanın içeriğini biliyorlar ama soruşturma kararından sonra soruşturma raporu hazırlanıncaya kadarki süreç ilgili daire ve uzmanlar tarafından üretiliyor. Daha sonra da dosya yazılı ve sözlü savunma aşamalarından geçerek karara bağlanıyor.

'Özerk Kurul' istenmedi genel müdürlük önerildi

Tabii rekabet kanunun çıkmasını isteyenler olduğu gibi istemeyenler de vardı. İstemeyenlerin de aslında 2 kategoriye ayrılması mümkün. Bir kısmı açıkça alenen istemediklerini beyan etti. Bir kısmı da "Bu kanun iyi hoş yani olsa iyi olur ama işte ülkenin bugünkü durumu" dediler. Yahut, kamuoyu önünde ister görünüp perde arkasında engellemeye çalışanlar da oldu. İsteyenler genel olarak kanunun tam olarak ne getireceğini bilmiyorlardı.Türkiye'de 1990'lı yıllara kadar tam piyasa mekanizması işlemediği için kanunun gecikmesi çok büyük kayıp olmadı.

Peki engeller kendini nasıl gösterdi?

Bizim kuruluş aşamamızda bağımsızlığa gerek olmadığını, bakanlık bünyesinde bir genel müdürlük olması gerektiğini söyleyen büyük şirketler oldu. Bunlar, "Madem böyle bir şey çıkarıyorsunuz, neden ayrı bir kurul kuruyorsunuz yani sonra bu bağımsızlığı kurum çok benimser ondan sonra başımıza iş açarsınız. Yani siyasi otoritenin de sözünü dinlemez hale gelir. Bu sıkıntı yaratır. Dolayısıyla böyle bir şey yapmayın bakanlık bünyesinde bir genel müdürlük olsun" dediler.

Rekabet Kurulu, birleşme ve devralmalara firma ölçeklerinin büyümesi için izin verdi

Rekabet Kurulu'nun bir önemli işlevinin de birleşmelere ve devralmalara izin vermesi olduğunu biliyoruz. Rekabet açısından sıkıntı oluşuyor mu?

Evet üçüncü bir alan da 'birleşme ve devralma'lar. Aynı piyasada faaliyet gösteren aktörler bir araya gelerek birleştikleri takdirde bir tekelleşme durumu ortaya çıkıyor. Literatür böyle duruma müdahale edilmesi gerektiğini söylüyor.

Çünkü piyasanın yeniden yapılandırılması oluşturulması durumu söz konusu. Sadece Türkiye'de değil dünyanın birçok yerinde gelişmiş ülkelerin tamamında az gelişmiş ülkelerde dahil, bu tür denetim mekanizmaları birleşme ve devralmalarda işlem gerçekleşmeden önce rekabet kurumlarına bildirilir. 'Daha sonra kurumlar o piyasada hakim durum yaratılıyor mu? İşlem sonucunda hakim durum konusunda piyasada rekabet önemli ölçüde azalıyor mu?' gibi değerlendirmeler yapıyor. Bütün bu değerlendirmeler ardından da ya işlemi onaylar ya da izin vermez.

Rekabet Kurumu'nun da 14 yıllık uygulamalarına baktığımızda birkaç istisna dışında genellikle izin verdiğini görüyoruz yani daha esnek yaklaşıyor. Bu da doğru bir yaklaşım bana göre. Çünkü Türkiye dışa açılıyor. Dışa açıldığı için yabancı firmalarla rekabet etmek zorunda, ölçekler büyüyor. Ölçekler büyüdüğü için belli ölçeklere firmalar  tek başına ulaşamıyor, bu belli niteliklerle ancak mümkün olabiliyor. Rekabet Kurumu bu belgeyi devlet kurumu uygulaması içerisinde bana göre yani oldukça tutarlı bir şekilde yönetti. Yani hem Türkiye ekonomisinin hem Türk teşebbüslerinin büyümesine engel olabilecek bir şekilde bu enstrümanı kullanmadı. Yeri geldiğinde dur demiş. Yani burada sen bu işleri yapamazsın yaptığın takdirde ciddi sıkıntılar ortaya çıkar diyebilmiş.

Ayrıntılardaki Mehmet Akif Ersin

Ferit B.PARLAK

[email protected]

"Dış pazarlarda rekabet edebilirliğimiz" deyince, başarısızlığa karşı "kur" kalkanını kullanmayı adet haline getirdik.

"Rekabetçi yapımız yurtiçinde güçlü mü ki, yurtdışında da güçlü olsun…" şeklinde ki yapıcı söylemlere de kulağımızı tıkadık.

Sonuçta rakiplerimize geçildik.

Mesela Singapur rekabet avantajında dünya birincisi.

Hong Kong 2'inci, Malezya 10'uncu, Katar 15'inci, Çin 18'inci, Kore 23'üncü, Hindistan 31'inci, Brezilya 38'inci…

Biz mi? 48'inci sırada kaldık.

Rekabet Kanunu'nun mimarlarından M.Akif Ersin söyledi, "İşadamının rekabetten hoşlanmaması normal" ve bir gerçeğin altını çizdi, "Kendi evinde rekabetçi olmayan uluslararası alanda başarılı olamaz"