Vatandaşın vergileri nereye harcanıyor?

Ahmet Arslan / MBA, CPA Maliye Bakanlığı Muhasebat Kontrolörü

Son zamanlarda Yunanistan'da baş gösteren ve Avrupa'nın diğer bazı ülkelerinde de görülmesi beklenen kamu borç krizi kamu mali dengesinin ekonomik ve finansal sistemin bütünü açısından kritik önemini ortaya çıkartmış ve üretime dönük olmayan (özellikle sosyal) harcamaların sonunda bütün sistemi çökerteceği gerçeğini göstermiştir.

Bu çalışmamızda Türkiye'de kamu harcamaları kamu finansman açığına yol açan unsurları itibariyle irdelenecek ve özellikle geçmiş dönemlerde uygulanan popülist politikaların da etkisiyle açık verdirilen sosyal güvenlik sistemi, mahalli idareler ve benzeri harcamaların bütçe dengesi üzerindeki etkisi vurgulanacaktır. IMF ile Türkiye arasında anlaşmazlık yaratan hususlardan birinin mahalli idarelerin harcamaları olması ve bu günlerde belediyelerin borç ve alacaklarının yeniden yapılandırılması yoluna gidilmesi durumu bu idarelerin mali işlemlerinin de artık kamu bütçesi üzerinde ciddi etkiler oluşturmaya başladığını göstermektedir. Üretime dönük olmayan ve kontrolsüz harcamaların kamu mallarına zam ve vergi artışları ile karşılanma yoluna gidilmesi enflasyonu körüklemekte, kontrolden çıkan enflasyon risk primi ile birlikte faiz oranlarını artırmaktadır. Nitekim Merrill Lynch bir raporunda Ocak ayındaki kamu mallarına zammın tetiklediği enflasyonun yılsonu enflasyon hedefini saptırabileceğini ve faiz oranlarının artırılması için baskı oluşturabileceğini vurgulamıştır. Çekirdek enflasyon (özel imalat sanayi fiyat artışı) oranında ciddi bir artış olmamasına karşın Şubat ayında beklentilerin üzerinde gerçekleşen enflasyon oranı (TÜFE, ÜFE) çoğunlukla Ocak ayında artırılan ÖTV'nin büyük bir pay sahibi olduğu ürünlerdeki fiyat artışlarından kaynaklanmıştır. Yükselen enflasyon nedeniyle artan faiz oranları kamu borçlanma maliyetlerini artırmakta ve bu artış döngüsel biçimde kamu mali açığını daha da artırmaktadır. Diğer taraftan, kamu borçlanma ihtiyacı aksi takdirde özel sektöre kullandırılacak kredilerin hacmini azaltmakta ve crowding-out etkisi yaratarak özel kesimin de borçlanma maliyetlerini artırarak üretimi negatif yönde etkilemektedir. Son olarak 2001 yılında yaşadığımız ekonomik kriz bütün bu tür bir kısır döngünün ürünüdür.

Çalışmamız son küresel ekonomik krizin ülkemizde kamu harcamalarının yapısı ve bileşimi üzerinde nasıl bir etki oluşturduğunu görme imkânı da vermektedir.

Çalışmamızda elde edilen verilerin büyük bir kısmı Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün web sayfasında da sunulan kamu hesapları bülteninden alınmıştır. Söz konusu bülten yıllar ve harcama türleri itibariyle analiz yapılmasına imkân vermektedir.

I.Son Yıllarda Kamu Harcamalarının Görünümü

Siyasi iradenin ekonomik programında herhangi bir değişiklik öngörülmediği bir ortamda devlet bütçesinin (kamu harcamalarının) genellikle enflasyon oranı+büyüme oranında artması beklenir.

Linkteki tabloda faiz dışı bütçe harcamaları özellikle personel giderlerindeki artış oranı da bunu yansıtmaktadır. 

Tabloda en dikkat çekici gelişme grafikte de yansıtıldığı üzere faiz harcamaları ve sosyal güvenlik finansman açığı harcamalarının seyridir. Faiz harcamaları mali disiplinin sonucu olarak azalırken sosyal güvenlik kurumlarına finansman açığı transferi sürekli artmakta ve sözkonusu bu iki harcama 2009 yılı sonu itibariyle hemen hemen aynı düzeye gelmektedir.

Farklı kesimlere gelir transferi niteliğinde olmasına karşın hem faiz harcamaları hem de sosyal harcamalar arasında ekonomik etkileri itibariyle fazla bir fark yoktur. Bu tür yüksek düzeydeki harcamaların, ücretler ile mal ve hizmetlere yönelik harcamaların aksine, ekonomik etkinlik bakımından birtakım sakıncaları bulunmaktadır. Bu nedenle, yapılacaksa sosyal harcamaların ekonomik kriz dönemlerinde doğrudan yardım yerine istihdam sağlamaya ve mesleki becerileri geliştirmeye yönelik olması gerekmektedir. Örneğin ABD'de geçen yıl uygulanan altyapı tesislerinim ıslahına ilişkin ekonomik teşvik paketi işsizlere istihdam karşılığı bir sosyal yardım niteliğindeydi. Ekonomik büyüme dönemlerinde ise sosyal harcamalar daha çok gelir dağılımındaki adaletsizlikleri azaltmak için kullanılmalıdır.

Grafik ve Tablolar İçin Tıklayın 

II.Kamu Mali Açığının Nedenleri

Kamu mali açığının nedenlerine geçmeden önce söz konusu bu açığın milli gelire oranının yıllar itibariyle seyri ve açığın neden olduğu kamu borç stokundaki değişmeye değinmek gerekmektedir. 

* Gerçekleşme Tahmini

Kaynak: hazine.gov.tr

Yukarıdaki tabloda görüldüğü üzere, her ne kadar bütçe açığının milli gelire oranı 2000'li yılların başlarına göre önemli ölçüde azaldıysa da son birkaç yılda artma eğilimi göstermektedir.

* Gerçekleşme Tahmini

Kaynak: www.hazine.gov.tr

Toplam kamu, merkezi yönetim ile mahalli idareler gibi merkezi yönetim dışındaki kamu idarelerini kapsayan "Diğer Kamu"dan oluşmaktadır. Bir başka deyişle, "diğer kamu" toplam kamunun bir alt kümesidir, fakat şu nedenden dolayı grafikte "diğer kamu"nun borç seviyesinin seyrini ayrıca gösterme gereğini duyduk: Merkezi yönetimin borç stoku 2009 yılı hariç son yıllarda sürekli azalmasına karşın özellikle mahalli idarelerin mali açığından dolayı "diğer kamu"nun borç stoku sürekli artmakta ve 2009 yılı sonu itibariyle 2002 yılındaki seviyesinin iki katına ulaşmaktadır.

Toplam kamu net borç stoku brüt kamu borç stokundan Merkez Bankası Net Varlıkları, bankalardaki kamu mevduatı ve işsizlik sigortası tutarlarının düşülmesi suretiyle hesaplanmaktadır. Toplam kamu net borç stoku, beklenenden çok daha yüksek düzeyde gerçekleşen merkezi yönetim bütçe açığı nedeniyle 2009 yılında önemli ölçüde yükselmiştir. 2009 yılı sonu itibariyle iç ve dış bütün borçlar dâhil kamunun toplam net borç stokunun 300-350 milyar TL düzeyinde olduğu tahmin edilmektedir.

2009 yılında merkezi yönetim bütçe açığı 52,2 milyar TL ile hedeflenen 10,4 milyar TL'nin çok üstünde gerçekleşmiştir. Söz konusu 42 milyar TL fazla açığın büyük bir kısmı faiz dışı harcamalar grubunda sosyal güvenlik sistemine ilişkin öngörülemeyen kaynak açığı ek transferinden kaynaklanmıştır.

Ekonomik durgunluk nedeniyle faiz oranları ve kredi maliyetlerindeki düşüşten kaynaklanan faiz giderlerindeki azalma kamu bütçe dengesine pozitif yönde 4 milyar TL etkide bulunmuştur.

Makro düzeydeki bu tespitlerden sonra mikro düzeyde harcamaların yapısına bakılacak olursa; harcama türleri itibariyle hedeflenen düzeyden en dikkat çekici artış faiz dışı harcamalar grubunda cari transferler ile sermaye transferleri harcamalarında görülmektedir. 2009 yılında cari transferler geçen yılın aynı dönemine göre yüzde 30,4 oranında artışla 91 milyar 761 milyon TL olarak gerçekleşmiştir.

Cari transferlerin 2008 ve 2009 mali yılı harcamalarının içinde en büyük payı almasının yanında hedeflenin üstünde gerçekleşmesi bunların kronik hale gelmesi endişesini yaratmaktadır. Personel harcamalarında ekonomi yönetiminin belli bir disiplin sağladığı söylenebilir. Ayrıca 2009 yılının kriz ortamında mal ve hizmet alımlarındaki öngörülenin üzerinde gerçekleşmenin de, bu tür harcamaların üretime yönelik olması nedeniyle, endişe verici olmadığı düşünülmektedir.

Cari transferler içinde en dikkat çekici kalem Sağlık, Emeklilik ve Sosyal Yardım Giderleri'dir. Söz konusu harcamaların detayları tabloda yer almaktadır.

2009 yılında sağlık, emeklilik ve sosyal yardım giderleri için geçen yılın aynı dönemine göre yüzde 50 oranında artışla 52 milyar 685 milyon TL transfer yapılmıştır. Bu artışta Sosyal Güvenlik Kurumunun prim gelirleri tahsilâtındaki yavaşlama etkili olmuştur. Bu yavaşlama Sosyal Güvenlik Kurumunun finansman açığı için bu kuruma öngörülenden yaklaşık 8 milyar TL daha fazla transfer yapılmasında etkili olmuştur.

Fakat söz konusu yavaşlamayı sadece ekonomik gelişmelere bağlama imkânı da bulunmamaktadır. Çünkü Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) verilerine göre prim ödeyen aktif sigortalı sayısı son üç yıldır neredeyse yerinde saymıştır. 2007'de 15 milyon 19 bin olan prim ödeyen kişi sayısı, ekonomik yavaşlamanın etkisinin henüz hissedilmediği 2008'de ancak 15 milyon 299 bine yükselebildi. Ancak geçen yıl krizin etkisiyle prim ödeyen aktif sigortalı 15 milyon 101 bine gerilemiştir. Buna karşılık emekli sayısı 3 yılda 1 milyon kişi artmıştır. 2007'de 8,2 milyon olan emekli sayısı, 2008'de 8,7 milyona, geçen yıl ise 9,1 milyona yükselmiştir. Bu durum geçmişteki popülist politikaların, ve prim gelirlerini negatif yönde etkilemesi nedeniyle kayıtdışı istihdamın etkisini de göstermektedir.

Ayrıca, 2008 yılı Aralık ayından itibaren uygulanmaya başlanan sosyal güvenlik primi işveren hissesinin 5 puanlık kısmının Hazine tarafından ödenmesi de diğer bir etkendir. 2009 yılında bu amaçla yapılan transfer tutarı ise 3 milyar 521 milyon TL'dir.

2009 yılında bütçeden sosyal güvenliğe 52,5 milyar liralık takviye yapılmıştır. Sağlık giderlerine bakacak olursak bu giderlerdeki kronik durumun devam ettiği görülmektedir.

Öngörülen ödeneğin üzerinde gerçekleşmesinin yansıra bu gruptaki hemen hemen bütün harcamalar enflasyon oranı dikkate alınarak öngörülen düzeyin üstünde gerçekleşmiş ve bir miktar da olsa bütçe açığına negatif etkide bulunmuştur. Bu durum söz konusu harcamalardaki denetim ihtiyacını ve ekonomi yönetiminin eczanelerle yeni bir düzenleme yapması gereğini vurgulamaktadır.

Cari transferler içindeki tarımsal destekleme ödemeleri 2009 yılında 4 milyar 495 milyon TL olmuştur. Mahalli idare payları ise, bir başka bölümde açıklanacağı gibi, aynı dönemde 16 milyar 835 milyon TL olarak gerçekleşmiştir.

Görev zararları da küçük de olsa beklenenden daha yüksek düzeyde gerçekleşmiştir.  Tablodan, Ziraat Bankasının rekor düzeyde açıkladığı karın kaynağı gelirin 623 milyon TL'lik kısmının hazineden geldiği anlaşılmaktadır.  

Öngörülen ödeneğinin üzerinde gerçekleşmesi nedeniyle dikkatimizi çeken bir başka kalem "Diğer Hazine Yardımları grubundaki" "Diğer" harcamadır.

Tabloda görülmemekle birlikte "Diğer" harcama kaleminin büyük bir bölümü "İşsizlik Sigortası Fonuna" yapılan transferlerden oluşmaktadır.

Sermaye giderlerindeki öngörülenin üstünde gerçekleşmeleri görebilmek için bu giderlerin unsurları aşağıdaki tabloda gösterilmiştir. Tablodan görüleceği üzere, Gayrimenkul Sermaye ve Üretim Giderlerinde öngörülenin üzerindeki artış ödenek aşımında başlıca etken olmuştur.

Tabloda görülmemekle birlikte "Gayrimenkul Alımları ve Kamulaştırılması"nda ödenek aşımının en önemli faktörü göl, baraj ve yol için arazi alımı ve kamulaştırması giderleridir.

Gayrimenkul sermaye ve üretim giderlerindeki ödenek aşımının en büyük sebebi ise yol yapım giderleri ve 4.düzey ekonomik kodlamada ayrıntısı açıklanmamış 4 milyar 795 milyon tutarındaki "Diğerleri" kalemidir. "Diğerleri" kaleminin, söz konusu hesap grubu içinde önemli tutarda olması nedeniyle, unsurlarının açıklanmasının uluslararası muhasebe standartlarına uygunluk ve hesapların şeffaflığı ve anlaşılabilirliği açışından isabetli olacağı düşünülmektedir.

Bazen ekonomi yönetimin aldığı eleştirilerden hareketle, hanehalkına yapılan sosyal yardım niteliğindeki harcamaların yapısına bakılacak olursa bu tür harcamaların öngörülen bütçe açığına yol açacak boyutlarda gerçekleşmediği görülmektedir. Bu harcamalarda genellikle ödenek aşımı görülmemektedir. Fakat fon uygulamasının kötü özellikleri nedeniyle bu harcamaların etkin bir denetime tabi tutulması gerektiği düşünülmektedir.

2009 yılına ilişkin kamu açığını analiz ederken, vergi gelirlerinin 2009 yılında önemli ölçüde beklentilerin altında kalması nedeniyle, kamu harcamalarının yanında kamu gelirlerindeki değişmeyi de dikkate almak gerekmektedir. Faiz dışı kamu harcamalarındaki öngörülenin üstünde gerçekleşme vergi gelirleriyle telafi edilememiş, bilakis vergi gelirlerindeki beklenen düzeyden yaklaşık 30 milyar TL tutarındaki düşüş bütçe açığının boyutunu daha da artırmıştır.

Tabloda en dikkat çekici unsur Gelir ve Kazanç Üzerinden Alınan Vergiler'de beklenenin altındaki gerçekleşmedir. Söz konusu düşüş 2009 yılındaki ekonomik kriz ile açıklanabilirse de şu iki hususa dikkatinizi çekmek isterim. 1) Gelir İdaresi Başkanlığının web sayfasından elde edinilen verilere göre 2010 yılı Ocak ayı itibariyle stopaj usulüne tabi olanlar hariç gelir vergisi faal mükellef sayısı 1.684.948, kurumlar vergisi faal mükellef sayısı 640.987'dir. Yaklaşık olarak 35 milyon kayıtlı seçmenin bulunduğu ülkemizde bu derece düşük vergi mükellefi sayısı düşündürücü olup kayıtdışı ekonomi ile mücadelenin kritik önemini ortaya çıkarmaktadır. 2) Eğer ekonomik kriz Gelir ve Kazanç Üzerinden Alınan Vergiler'de beklenenin altında gerçekleşmenin sebebi olsaydı aynı derecedeki etkiyi stopaj usulüne tabi KDV ve ÖTV gibi stopaj usulüne tabi dolaylı vergilerde de görmek mümkün olabilirdi. Hâlbuki toplam vergi gelirlerinin neredeyse % 63'nü oluşturan dolaylı vergilerde gerçekleşme oranı "Gelir ve Kazanç Üzerinden Alınan Vergiler'dekinden önemli ölçüde daha yüksektir. Bu durum vergi denetimindeki düşük etkinliği göstermektedir.

III. Sorumluluk ve Hesap Verilebilirlik Yönünden Kamu Harcamaları

Sorumluluk ve hesap verilebilirlik bakımından incelenmesi gereken en önemli kamu kesimi, bilinen yaygın usulsüzlük uygulamaları nedeniyle, belediyeler ve il özel idareleridir. Söz konusu idarelerin kronik hale gelmiş bütçe açıklarının gelir kaynaklarının yetersizliğinin yanısıra kurumsal yönetimlerindeki zafiyet ve denetim eksikliğinden kaynaklandığı düşünülmektedir. Aşağıdaki grafikte il özel idareleri ve belediyelerin son yıllarda gittikçe büyüyen finansman açıkları yer almaktadır.

Kamuoyunda mahalli idareler hakkında rahatsızlık yaratan önemli bir konu da belediyelerce bazı kesimlere yapılan karşılıksız kaynak transferidir. Genellikle belediyeler gelir durumlarını dikkate almaksızın birçok vatandaşa özellikle ulaşım, gıda ve yakıt alanlarında yardım sağlamakta ve bu yardımlar zam yapılmak suretiyle söz konusu mal ve hizmetlerden ücret karşılığında yararlanan diğer vatandaşlar tarafından finanse edilmektedir. Örneğin Ankara Büyükşehir Belediyesinin otobüs (EGO) hizmetlerinden maddi (gelir) durumlarına bakılmaksızın bazı vatandaşların ücretsiz (paso ile) yararlandırılması bunun açık bir göstergesidir. Söz konusu ücretsiz hizmetin maliyetini hizmetten ücret karşılığında yararlananlar finanse etmektedir. Bu yılın başında ulaşım ücretlerine yapılan yersiz zamda bu tür bir finansman gereğinin olmadığı inkâr edilemez. Nitekim yargının söz konusu zammı iptal etmesi de bu gerçeği yansıtmaktadır. Yaygın yardım konusundaki aynı durumun diğer birçok belediye için söz konusu olduğu düşünülmektedir.

Sayıştay iş yükü ve insan kaynağı itibariyle sözkonusu idarelerin mali yapılarını denetlemekte yeterli olamamaktadır.

Mahalli idarelerin bu tür usulsüz uygulamalarının önüne geçmek için;

1- ABD'de olduğu gibi yapılacak yasal düzenleme ile merkezi yönetim bütçesinden mahalli idarelere yapılan transferlerin bu fonların yerinde, amacına ve mevzuatına uygun olarak kullanıldığını gösteren bağımsız denetim raporu ya da söz konusu transferi yapan Maliye Bakanlığı raporu şartına bağlanması gerekmektedir.

2- Mahalli idarelerin yaptıkları borçlanmaların maliyetlerinin (faiz oranlarının) borçlanan idarelerin mali yapılarına göre farklılaşmasını sağlamak için hazinece bu idareler için verilen garantilerin şartları sıkılaştırılmalıdır.

3- 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun hesap verme sorumluluğu hükümleri gereğince, yerel yönetimler ücretsiz olarak sundukları mal ve hizmetlerin maliyetlerini ve bunların yasal dayanaklarını kamuoyuna açıklamalıdır.

Sonuç

Son yıllarda hızlanan özelleştirme uygulamaları sonucunda Türkiye'de her ne kadar devletin ekonomideki payı küçülmüş olsa da gerek özel sektörün gerekse sivil inisiyatifin hala çok güçlü olmaması nedeniyle kamu sektörü tarafından gerçekleştirilen harcamaların belirgin ekonomik ve sosyal etkileri olmakta ve harcama politikalarının bileşiminde yapılan değişiklikler önemli gündemler teşkil etmektedir.

Son dönemlerdeki reform çalışmaları yoluyla yapılan mevzuat düzenlemeleri ile her ne kadar mali disiplin, hesap verilebilirlik ve şeffaflığı sağlamaya yönelik uygulamalar gerçekleşmiş olsa da yukarıda açıkladığımız harcama unsurlarından anlaşıldığı üzere özellikle bazı harcamalardaki kronik durum ile kurumsal yönetimdeki zafiyet devam etmektedir.

Kamu harcamaları ile kamu gelirlerinin bileşimi ve değişim seyri birbirinden ayrı olarak düşünülemez. Şöyle ki; kamu harcamalarında adalet duygusunun zedelendiği bir durumda vatandaşların vergiye karşı direnci artmaktadır. Her ne kadar vergi mükellef sayısının düşüklüğü tamamen kamu harcama bileşimleri ile açıklanamazsa da mükellefin ödediği verginin nereye harcandığı konusundaki endişelerinin vergi beyanını ve matrahını etkilediği gerçeği göz ardı edilemez. 

Diğer taraftan kamu harcamalarında sosyal devlet olgusunun yanlış yorumlanması ve karşılıksız her kaynak transferinin bu kavramla açıklanmaya çalışılması aslında sosyal adalet yerine adaletsizlik yaratmakta, kamu bütçesinde kronik sorunlar oluşturmakta ve ekonomik etkinsizliğe yol açmaktadır. Çünkü bu durum daha önce de belirtildiği gibi toplumun bazı kesimlerinin haksız bir şekilde diğerleri tarafından finanse edilmesi sonucunu doğurmaktadır. Son günlerde gündemde olması nedeniyle Tekel işçilerinin talepleri bunun klasik bir örneğidir. Özel sektördekine kıyasla yarı yarıya verimlilikle çalışılan fakat özel sektördeki ücretin iki katının ödendiği bir istihdam kesiminin işsizliğin % 14'ler düzeyine eriştiği bir ülkede sosyal adalet ilkeleriyle bağdaşmadığı düşünülmektedir. Diğer taraftan, hem ekonomi yönetiminden mali disiplin beklemek ve hem de bu tür talepleri duygusal nedenlerle desteklemenin bir tezat oluşturduğu da aşikârdır.

Makro bazda her ne kadar merkezi yönetim bütçesi belli bir disiplin kazanmış olsa da mikro bazda bazı harcama türlerinin kırılganlığı devam etmekte ve özellikle bu kırılganlık bütçe açıklarına yol açmaktadır. Kamu bütçesinin faiz ve transfer bütçesi olma niteliğini taşıma tehlikesi halen devam etmektedir. Mahalli idarelerin bütçe sorunlarının ise daha çok kurumsal yönetimlerindeki zafiyet ile açıklanabileceği düşünülmektedir.

Sonuç olarak genel bir kamu harcama ve bütçe disiplinini sağlamak için;

1- Mahalli idarelerin ve yarı kamusal kuruluşların harcamaları daha etkin bir şekilde dış denetime tabi tutulmalı, keyfi ve usulsüz harcamalardan kaçınmaları için bu idarelere yapılan hazine yardımının bunların mali faaliyetleri ile mali tablolarının bağımsız dış denetimden veya yardımı aktaran kurumun denetiminden geçmiş olmaları şartına bağlayacak yasal düzenlemeler yapılması,

2- Başbakanlık ve Bakanlıklara bağlı irili ufaklı birçok kamu kurumunun mali ve kurumsal yapılarının yeniden düzenlenmesi,

3- Gelir İdaresi Başkanlığı'nın mükellef sayısını, Sosyal Güvenlik Kurumu'nun da aktif sigortalı sayısını artırıcı çalışmalara yoğunluk kazandırması,

4- Denetimden beklenen caydırıcılık açısından, vergi ve harcama denetiminin yüksek tutar ve sınırlı sayıdaki birimler üzerine yoğunlaşması yerine daha kapsamlı olarak yapılması,

5- Mali mevzuatımızın hesap verme sorumluluğu ve şeffaflık ilkeleri gereğince bütün kamu idarelerinin mali faaliyet ve harcamalarının yasal dayanakları ve unsurlarının örneğin web sayfaları vasıtasıyla kamuoyuna açıklanması, gerekmektedir.

Unutulmamalıdır ki, sosyal adalet ve kalkınma ancak herkesin mali gücü nispetinde kaynak oluşumuna katılması ve bu kaynakların hakça paylaşımı ile mümkün olabilir.