Bütçenin yetmediği yerde devlet ne yapmalı?

Tarihte devletin yapma­sı gereken yatırımlar ile aynı anda finanse edebi­leceği yatırımlar hiçbir dönem­de tam olarak örtüşmedi. Otoyol, köprü, liman, havaalanı, hastane, demiryolu, enerji ve su altyapısı­nın ortak özelliği yüksek başlan­gıç sermayesi istemeleri, uzun finansman dönemleri gerektir­meleri ve ekonomik getirilerinin yıllara yayılmasıdır.

Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ), dünyada kullanılan adıyla PPP, tam bu finansman açığının bulun­duğu yerde önem kazanıyor. Temel fikir basit: Devlet kamu hizmeti­nin sahibi ve düzenleyicisi olmaya devam ederken özel sektörün ser­mayesini, finansman kabiliyetini, teknolojisini ve işletme becerisi­ni uzun vadeli sözleşmelerle ka­mu altyapısına dahil ediyor.

Türkiye gibi altyapı ihtiyacı de­vam eden gelişmekteki ekonomi­ler bakımından tartışmayı “KÖİ olsun mu, olmasın mı?” noktası­na sıkıştırmayı doğru bulmuyo­rum. Asıl sorular şunlardır: Han­gi yatırım KÖİ ile yapılmalı, risk­ler nasıl paylaşılmalı, kamu ne kadar garanti vermeli ve gelecek­teki bütçelere ne ölçüde yüküm­lülük bırakılmalı?

Kamu ile özel sermayenin alt­yapıda birlikte çalışması yeni de­ğil. İngiltere’de özel sermayenin yol projelerine katıldığı örnekler 17. yüzyıla kadar uzanıyor. Sana­yi Devrimi sonrasında kanallar ve demiryolları özel sermayenin yoğun biçimde kullanıldığı alan­lara dönüştü. 1869’da açılan Sü­veyş Kanalı da devlet desteğiyle özel sermayenin birleştiği tari­hin en önemli altyapı projelerin­den biriydi.

Türkiye’nin geçmişi de oldukça eski. Osmanlı dönemindeki im­tiyaz sistemi demiryollarından limanlara, elektrikten şehir hiz­metlerine kadar özel sermayeyi kamu hizmetlerine dahil etmişti. 1910 tarihli Menafii Umumiye­ye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun bu geleneğin hukuki kilo­metre taşlarındandır.

Cumhuriyet döneminde özel­likle rahmetli Turgut Özal vizyo­nuyla 1980 sonrasında model ye­niden güçlendi; Yap-İşlet-Devret, Yap-İşlet, Yap-Kirala-Devret ve İşletme Hakkı Devri gibi yöntem­ler gelişti. KÖİ’yi özelleştirmeyle de karıştırmamak gerekir. Devlet çoğu modelde varlığını satmaz; yatırımın finansmanını, yapımı­nı veya işletmesini belirli süre ve performans şartlarıyla özel sek­töre bırakır. Süre sonunda tesis genellikle kamuya devredilir.

Sistemin kalbi: Her zaman proje finansmanı var!

KÖİ’nin gerçek motoru proje finansmanıdır. Klasik şirket fi­nansmanında banka kredi verir­ken şirketin bilançosuna bakar. Proje finansmanında ise genel­likle yalnızca yatırım için özel amaçlı şirket, yani SPV kuru­lur. Bankalar otoyolun, limanın, enerji santralinin veya hastane­nin gelecekte yaratacağı nakit akımını merkeze alır.

Dünya Bankası kaynaklarına göre proje finansmanında bor­cun toplam finansman içindeki payı projenin niteliğine göre yüz­de 70-95 düzeylerine ulaşabil­mektedir. Böylece yatırımcı nis­peten sınırlı özkaynakla büyük bir altyapı yatırımını gerçekleşti­rebilir. Buna karşılık kreditörler gelir yapısını, garantileri, sigor­taları, inşaat risklerini ve kamu tarafının yükümlülüklerini ay­rıntılı biçimde inceler.

Bu nedenle iyi hazırlanmış bir KÖİ sözleşmesi aslında ayrıntılı bir risk paylaşım mekanizması­dır. İnşaat gecikirse maliyeti kim karşılayacak? Faiz yükselir veya kur değişirse risk kimde kalacak? Beklenen trafik ya da yolcu sayısı gerçekleşmezse ne olacak? Müc­bir sebep, mevzuat değişikliği ve­ya erken fesih halinde finansma­nı kim üstlenecek? Başarı çoğu zaman beton dökülmeden önce bu sorulara verilen cevaplarla be­lirleniyor.

Türkiye PPP / KÖİ’de laboratuvar oldu

Türkiye 40 yılda bu alanda ciddi bir tecrübe oluşturdu. Cumhur­başkanlığı Strateji ve Bütçe Baş­kanlığı’nın 2026 Yılı Cumhur­başkanlığı Yıllık Programında­ki verilere göre, 1986-Eylül 2025 döneminde 277 KÖİ projesi için uygulama sözleşmesi imzalandı. Projelerin yatırım büyüklüğü Ey­lül 2025 fiyatlarıyla 112,09 milyar dolar seviyesinde. Bunun 70,64 milyar doları ulaştırma, 22,93 milyar doları enerji, 13,80 milyar doları sağlık sektöründe. 262 pro­je işletmeye alınmış durumda; 15 projenin yapımı sürüyor.

Otoyollar, havalimanları, li­manlar, enerji tesisleri, gümrük kapıları ve şehir hastaneleri Tür­kiye’yi büyük ölçekli KÖİ uygula­malarında önemli tecrübeye sa­hip ülkelerden biri haline getirdi. Bu birikim yalnızca altyapımız açısından değil; Türk müteah­hitlik, mühendislik, bankacılık, hukuk ve finans sektörlerinin dış pazarlardaki rekabet gücü bakı­mından da değerlidir.

Yine yeniden Opportunıty Cost: Zamanın da maliyeti var

KÖİ’nin gelişmekte olan ülke­ler bakımından gerçek önemi bu­rada ortaya çıkıyor. Dünya Ban­kası Private Participation in Inf­rastructure verilerine göre düşük ve orta gelirli ülkelerde özel sek­tör katılımlı altyapı yatırımları 2024’te 100,7 milyar dolara ulaş­tı. Bu, bir önceki yıla göre yakla­şık yüzde 16 artış anlamına ge­liyor. Çünkü gelişmekte olan bir devlet aynı anda okul, hastane, demiryolu, enerji şebekesi, dijital altyapı, içme suyu ve ulaştırma yatırımı yapmak zorunda. Kay­nak ise sınırlı.

İki milyar dolarlık bir otoyo­lu bütçeden yapabilmek için 10 yıl beklemek ile özel finansma­nı kullanarak bugün hizmete açıp maliyetini uzun yıllara yaymak arasında ciddi ekonomik fark vardır. Yol daha erken hizme­te girdiğinde yalnızca vatanda­şın konforu artmaz; seyahat sü­resi ve lojistik maliyetleri düşer, yatırım kapasitesi gelişir, arazi değerleri değişir, ticaret ve istih­dam oluşur.

Bu nedenle KÖİ’nin savunula­bilecek tarafı “devletin kasasın­dan para çıkmaması” değildir. Sonuçta hemen veya gelecekte mutlaka bir maliyet vardır. Esas avantaj, devletin bugün bütçe ayıramadığı bir yatırımın ekono­mik ve toplumsal faydasını yıllar­ca beklemek yerine bugüne taşı­yabilmesidir.

Garanti varsa; Kamu menfaati önceliktir

Modelin en hassas noktası ga­rantilerdir. KÖİ bedava finans­man değildir. Özel sektörün fi­nansman maliyeti devletin doğ­rudan borçlanma maliyetinden yüksek olabilir. Trafik, yolcu, hasta veya gelir garantileri veril­diğinde ise devletin bugünkü gö­rünür borcu yerine gelecekte do­ğabilecek koşullu kamu yüküm­lülükleri yaratılır.

Dolayısıyla doğru politika ne sınırsız garanti vermek, ne de ga­rantiyi kategorik biçimde reddet­mektir. Garanti, projenin finans­manını mümkün kılacak kadar güçlü fakat kamu kaynakları­nı ölçüsüz risk altına sokmaya­cak kadar sınırlı olmalıdır. Kamu menfaati yatırımcının finansal menfaati kadar profesyonel he­saplanmalıdır.

Türkiye’nin artık ikinci nesil bir KÖİ politikasına geçmesi ge­rektiğini düşünüyorum. Her bü­yük projede klasik kamu yatırı­mı ile KÖİ seçeneği aynı metodo­lojiyle karşılaştırılmalı ve gerçek bir “value for money” testi ya­pılmalıdır. Devletin doğrudan ve koşullu yükümlülükleri uzun vadeli bütçe projeksiyonların­da izlenmeli; trafik, yolcu ve ge­lir garantileri bağımsız talep tah­minlerine dayanmalıdır. İhale ve finansmanda rekabet artırılma­lı, sözleşme değişiklikleri denet­lenmeli, yeniden finansmandan doğan kazançların gerektiğinde kamu ile paylaşılması sağlanma­lıdır.

Türkiye ayrıca 40 yıllık KÖİ tecrübesini ihraç edilebilir bir ekonomik değere dönüştürmeli­dir. Türk müteahhitlerinin Orta Asya, Afrika, Balkanlar ve Kör­fez’deki gücü; bankacılık, mü­hendislik, sigortacılık, hukuk ve proje finansmanı kapasitemizle birleştirilebilir. İstanbul yalnız­ca bu projelerin finansman mer­kezlerinden biri değil, uyuşmaz­lık çözüm merkezi de olabilir. ISTAC ve Türkiye’nin tahkim ka­pasitesinin uluslararası altyapı ve proje finansmanı sözleşmele­rinde daha görünür hale gelme­si bu stratejinin hukuki ayağını oluşturacaktır.

Dağınık KÖİ mevzuatının bir çerçeve kanun altında toplanma­sı ve merkezi bir KÖİ biriminin proje seçimi, risk dağılımı, garan­ti politikası ve performans dene­timi için ortak standartlar geliş­tirmesi de tartışılmalıdır.

Sonuçta Türkiye’nin önündeki mesele kamu ile özel sektör ara­sında tercih yapmak değildir. Me­sele, kamu otoritesi ile özel ser­mayenin hangi şartlarda toplum için daha fazla değer üreteceğini doğru tasarlamaktır. Altyapının bir finansman maliyeti vardır; fa­kat devletin kaynak bulamadığı için yıllarca yapılmayan altyapı­nın da büyüme, rekabet gücü ve vatandaşın yaşam kalitesi üzerin­de ağır bir maliyeti bulunmakta­dır. İkinci nesil KÖİ politikasının temel ölçüsü bu iki maliyet ara­sındaki denge olmalıdır.